di Salvatore Curreri
La Giunta per le autorizzazioni della Camera dei deputati sta svolgendo in queste settimane alcune audizioni sulle “prospettive evolutive dell’insindacabilità parlamentare alla luce delle moderne forme di comunicazione politica, e in particolare dei social media”.
La Giunta ha preso spunto dal caso dell’on. Fidanza, deputato all’epoca dei fatti, imputato del reato di diffamazione a mezzo stampa o con qualsiasi altro mezzo di pubblicità (art. 595.3 c.p.) per aver diffuso su Facebook un video in cui, con espressioni ritenute offensive per la reputazione del locale in cui si sarebbe dovuta svolgere, criticava aspramente una mostra dedicata alla pornografia per i bambini (!), successivamente – a seguito del clamore mediatico e delle polemiche politiche suscitate– definitivamente annullata.
Il Tribunale di Milano, infatti, aveva respinto l’eccezione d’insindacabilità ex art. 68.1 Cost. sollevata dall’on. Fidanza, in mancanza del requisito della “contestualità temporale” richiesto dalla Corte costituzionale tra l’opinione parlamentare e la sua divulgazione all’esterno. Nel caso specifico, infatti, il deputato aveva presentato l’interrogazione a risposta scritta su tale mostra non prima ma dopo (seppur a distanza di soli due giorni) la pubblicazione delle frasi asseritamente diffamatorie.
Ho ritenuto opportuno riportare il fatto per dimostrare come, a dispetto di una certa vulgata – propria di alcuni giornali usi a distribuire patenti di costituzionalità – che reputa l’insindacabilità un inaccettabile privilegio di casta, essa continua invece svolgere l’insostituibile funzione di consentire al parlamentare e, per esso, al Parlamento tutto di svolgere una preziosa attività di denuncia politica, senza con ciò dover temere ritorsioni da parte dell’autorità giudiziaria.
L’effettivo esercizio di tale fondamentale prerogativa è però oggi messa in discussione dal fatto che, al contrario di quanto avveniva in passato, oggi sempre più il parlamentare non divulga all’esterno l’opinione già espressa in atti parlamentari, ma è chiamato immediatamente a rendere dichiarazioni politiche attraverso i mezzi di comunicazione pubblica che poi, se di particolare rilievo, riporta in atti parlamentari. Si pensi alle interviste, specie nei talk-show radiofonici e televisivi, o alle dichiarazioni rilasciate nei social media, oggi strumento quanto mai centrale e rilevante nel dibattito politico e nel processo di formazione dell’opinione pubblica.
In definitiva, l’assunto, da tutti condiviso, per cui l’attività parlamentare non si è esaurisce all’interno delle Camere ma “è per sua natura destinata (…) a proiettarsi al di fuori delle aule parlamentari, nell’interesse della libera dialettica politica, che è condizione di vita delle istituzioni democratico-rappresentative” (Corte cost., 320/2000, 3.1 c.d.), non può continuarsi a declinare in senso esclusivamente unidirezionale considerando insindacabile solo quanto costituisce divulgazione extra moenia dell’opinione espressa intra moenia, se non a prezzo oggi di limitare sensibilmente il mandato parlamentare, degradando a livello di espressione di comune cittadino quanto invece ne costituisce fondamentale modalità d’esercizio.
Non si tratta, dunque, d’estendere indebitamente la prerogativa costituzionale dell’insindacabilità, trasformandola in odioso e illegittimo privilegio che consentirebbe al parlamentare una sorta di “licenza d’offesa” a scapito degli altri comuni cittadini nei social media, ma perché in tempi come gli attuali, in cui la comunicazione politica è un flusso costante ed immediato che si esprime in forme impensate dai costituenti, non si può ragionevolmente continuare ad interpretare così restrittivamente tale prerogativa da ritenere il parlamentare insindacabile solo se divulga quanto già oggetto di atto parlamentare e non, al contrario, se formalizza in un atto parlamentare quanto detto extra moenia in occasioni e circostanze in cui è chiamato – talora ineludibilmente – ad esprimere la propria opinione in veste non di comune cittadino ma quale “rappresentante della Nazione”.
Una simile interpretazione si risolve oggi in una sensibile limitazione della prerogativa dell’insindacabilità parlamentare strettamente correlata al libero esercizio della funzione parlamentare che, come detto, non si esaurisce e confina nelle aule parlamentari, ma si proietta al suo esterno. In tal modo, dunque, si finirebbe per comprimere, anche in via dissuasiva, l’esercizio del mandato parlamentare allorquando invece esso andrebbe massimamente tutelato quando esprime una critica politica, come dimostra giustappunto il caso del deputato Fidanza da cui la riflessione della Giunta, come detto, ha preso le mosse.
Da qui la ricerca da parte della Giunta per le autorizzazioni di “un punto di equilibrio più avanzato circa la portata applicata della prerogativa della insindacabilità” (Doc. IV-ter, n. 11-A). Quello che la Giunta per le autorizzazioni della Camera intende percorrere è però un sentiero stretto.
Da un lato, infatti, la Giunta vuole intervenire sul tema “a Costituzione invariata”, quindi escludendo modifiche dell’art. 68 Cost. tese, ad esempio, ad estendere l’ambito della prerogativa, inserendo ad esempio l’avverbio “comunque” in relazione alle “opinioni espresse dal parlamentare” oppure ripristinando – il che però mi sembra politicamente impossibile – l’istituto dell’autorizzazione a procedere che, prima della riforma approvata con l. cost. n. 3/1993, di fatto assorbiva il tema dell’insindacabilità parlamentare. Parimenti, rimangono fuori dall’orizzonte della Giunta modifiche legislative, anche perché sostanzialmente inutili alla luce dell’interpretazione restrittiva che la Corte costituzionale, nelle famose sentenze gemelle nn. 10 e 11 del 2000, ha dato al tentativo del legislatore di estendere la prerogativa dell’insindacabilità ex art. 68.1 Cost. ad “ogni altro atto parlamentare” e ad “ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento” (art. 3 legge n. 140/2003).
Dall’altro lato, la Giunta non può non tenere conto della copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale che, ai fini della sussistenza del “nesso funzionale” tra attività parlamentare e attività extra-parlamentare richiede non solo la sostanziale corrispondenza di significato e di contenuti (tra le altre, v. sentenze n. 144/2015 e 176/2005), ma anche, come è noto, una contestualità temporale.
Su questo secondo requisito, a mio modesto parere, la Corte costituzionale continua a mantenere una certa ambiguità.
Per un verso, infatti la Corte costituzionale mantiene ferma l’interpretazione, enunciata nella sentenza n. 55/2014, per cui il riferimento dell’art. 68.1 Cost. alle “opinioni espresse” vada inteso come “già espresse”. Diversamente, “risulterebbe davvero eccentrico evocare il concetto di “divulgazione” […] ove la relativa attività, «espletata anche fuori del Parlamento», si realizzasse in un momento antecedente alla opinione espressa dal parlamentare nell’esercizio delle funzioni tipiche» (sentenza n. 82/2011, 4° cons. dir.). Di conseguenza, il parlamentare potrebbe divulgare quanto già oggetto di un atto parlamentare (v. da ultimo sentenza n. 241/2022, 6° cons. dir.), purché presentato non troppo prima (al massimo entro un anno: sentenza 221/2006) a meno che il tema trattato sia di persistente attualità (sentenza 420/2008).
Per altro verso, però, la Corte ha ammesso che la necessaria sostanziale contestualità temporale sussista anche quando l’atto parlamentare sia successivo – anziché antecedente – alla esternazione, purché esso non sia rispetto ad essa troppo successivo: ad esempio a distanza di un anno (sentenza 260/2006), dieci (sentenza n. 221/2006) o otto (sentenza n. 435/2002) giorni. Così ha ritenuto insindacabile l’esternazione che ha trovato corrispondenza in un atto parlamentare depositato due giorni dopo (sentenze nn. 10/2000 e 276/2001), pur però non mancando successivamente di precisare che l’atto parlamentare deve essere comunque preannunciato o prevedibile in base alla specifica situazione (sentenza 223/2005)
Se queste sono le coordinate entro cui la Giunta intende muoversi, soluzioni che in certa misura presuppongano un revirement o, quantomeno, una correzione della giurisprudenza costituzionale sul punto, ad esempio ipotizzando l’estensione della garanzia della insindacabilità all’attività politico-parlamentare del gruppo politico d’appartenenza, per quanto auspicabili mi sembrano al momento inverosimili perché si scontrano con una interpretazione individualistica di tale prerogativa fondata sul nesso intercorrente tra gli artt. 67 e 68 Cost. e che la stessa Corte costituzionale ha avuto peraltro modo di ribadire ed estendere, negando ai gruppi parlamentari la possibilità di sollevare dinanzi ad essa conflitto di attribuzioni.
Alla luce delle riflessioni svolte, a me sembra che l’unica soluzione immediatamente percorribile, tramite modifica regolamentare, è quella di valorizzare gli interventi di fine seduta, attualmente non disciplinati dal Regolamento della Camera (e nemmeno in quelli del Senato). Essi, infatti, non rientrano nelle tipologie di interventi espressamente previsti dagli artt. 36 e seguenti del Regolamento della Camera (richiamo al regolamento, per l’ordine dei lavori, per l’ordine del giorno, discussione in Assemblea).
Anche per questo hanno ricevuto scarsa attenzione dalla dottrina parlamentarista, tanto che, mi pare, non esistono studi specifici su di essi.
Ciò nonostante, essi si sono affermati nella prassi proprio perché fin dall’origine hanno espresso l’esigenza, in certo modo insopprimibile, di consentire al parlamentare di poter esprimere la propria opinione su vicende legate non solo al proprio territorio ma anche di natura nazionale, magari imposte dall’attualità, profittando così del mezzo per ottenere dare risonanza mediatica.
In forza di tale prassi le modalità di svolgimento dei c.d. interventi di fine seduta sono state disciplinate dalla Giunta per il regolamento con parere del 24 ottobre 1996, cui ha fatto seguito il 19 novembre 2015 (a seguito della discussione svoltasi il 7 luglio 2015) un nuovo parere diretto ad introdurre limiti temporali (massimo due minuti) e procedurali (preannuncio al Presidente e suo conseguente vaglio di ammissibilità) per evitare per quanto possibile l’abuso di tali interventi “atipici” a fini ostruzionistici e dilatori.
Credo che si possa utilmente valorizzare tale prassi proprio al fine di dare immediata e certa copertura parlamentare alle dichiarazioni politiche rese dal deputato nel corso della giornata specie tramite i c.d. social media. Tale soluzione infatti avrebbe l’innegabile pregio di permettere al deputato di “parlamentarizzare” le proprie opinioni corrispondendo ai requisiti richiesti dalla giurisprudenza costituzionale. Anzi, per evitare inopportuni periodi di intermittenza nei giorni in cui la Camera non è in seduta, si potrebbe anche ipotizzare, nel quadro di una più ampia “ingegnerizzazione” dell’attività parlamentare, la creazione di un apposito canale informatico che consentirebbe al parlamentare di riversare in un’apposita sezione dei documenti parlamentari quanto ritiene meritevole di essere diffuso in quella sede.
Peraltro tale soluzione consentirebbe di ovviare al problema di dare pari tutela alle opinioni espresse dai membri del Governo i quali, non potendo presentare atti di sindacato ispettivo nei confronti dell’esecutivo di cui fanno parte (a meno che si tratti di settori particolari rientranti nella specifica competenza di altri ministeri, però con possibile palese incrinatura dell’unità della politica generale dell’esecutivo) devono oggi rinunciare ad uno strumento parlamentare che più facilmente oggi consente di invocare la prerogativa della insindacabilità
Onde evitare possibili abusi, su tali documenti rimarrebbe fermo il controllo di ammissibilità formale del Presidente (su cui v. la sentenza della Corte costituzionale n. 379/2003) onde evitare di estendere la garanzia dell’insindacabilità al turpiloquio ed a frasi sconvenienti (v. Corte costituzionale, sentenze nn. 137/2001, 51/2002, 257/2002, 421/2002, 249/2006) oppure ad insulti o aggressioni personali meramente gratuiti (v. in tal senso l’art. 46.1 Legge Fondamentale tedesca per cui l’insindacabilità parlamentare “non si applica in caso di diffamazione o ingiurie”).
Il conflitto di attribuzioni sollevato dal Senato contro la Procura di Firenze che ha considerato i what’s app del senatore Renzi prove documentali anziché forme di comunicazioni, come tali utilizzabili anche senza autorizzazione della camera di appartenenza ex art. 68.3 Cost. (qui da me commentato), costituisce ulteriore riprova di come il tema dell’esercizio dell’attività parlamentare attraverso le forme di comunicazione politica, oggi all’attenzione della Giunta per le autorizzazioni della Camera, meriti senza dubbio una riflessione più estesa e profonda, non incline a pulsioni demagogiche ma ispirata alla ratio cui i costituenti s’ispirarono per affermare tale fondamentale prerogativa parlamentare presente in tutti gli ordinamenti democratici.
L’immagine è tratta da Elle, 18/03/2016
