di Francesco Severa*
Per prescrizione della Costituzione, il fatto che segna la nascita dell’indirizzo politico di maggioranza (nella definizione che ne dà Barile) è il voto di fiducia al nuovo governo. È quel voto a dare sanzione formale agli equilibri emersi già in potenza durante le consultazioni del Presidente della Repubblica con le forze parlamentari, tanto che l’incarico affidato ad una data personalità si fonda in sostanza su un giudizio prognostico del Capo dello Stato, atto a predeterminare la coagulazione della parte maggioritaria dei parlamentari intorno ad uno specifico programma. Fin dalla più risalente storia repubblicana, questo procedimento, che interviene, neanche a dirlo, solo all’esito del confronto elettorale, è stato lungamente interpretato dalle forze politiche dominanti come totalmente affidato alle proprie libere determinazioni, con l’idea che la composizione delle maggioranze parlamentari a sostegno di un dato governo fosse tutta da ricostruire su fini e vincoli politici contingenti, transitori, certo flessibili e solo relativamente vincolati dal dato elettorale.
In buona sostanza, il momento elettorale doveva stabilire certo il peso e dunque la forza contrattuale dei soggetti in campo, i quali però liberamente costruivano le alchimie di governo, influenzate, come detto, dall’attualità politica, nazionale e internazionale. Il vincolo elettorale, cioè l’andamento del consenso, non era forse totalmente insignificante, ma contribuiva solo di misura alla definizione delle intenzionalità di governo, che restavano consegnate alla libera (e aggiungerei volatile) determinazione dei partiti. Crisi frequenti e governi di scopo, scarso ricorso allo scioglimento anticipato delle Camere, il regime pressoché costante di una legge elettorale votata alla rappresentanza proporzionale: questi gli elementi che palesavano tale generale sottovalutazione di una forma di legittimazione diretta dell’istanza di governo, in favore invece di una legittimazione indiretta e comunque successiva. Volendo usare le categorie esposte nell’affascinante saggio di Edoardo Ruffini su “Il principio maggioritario” (prima edizione del 1927, ripubblicato poi in versione arricchita nel 1976), a prevalere non era la pura forza del numero, come “formola giuridica” che plasma e vincola la scelta delle forze politiche a seconda che queste siano state premiate o penalizzate nelle urne, ma un elemento concertativo che meglio si adattava al principio di “maggioranza concorrente”. Un concetto che il professore perugino riprende dalla dottrina statunitense e, in particolare, da John Calhoun: «la maggioranza numerica, diceva [questi], non ha diritti. Sola legittima è quella che egli chiamava concurrent majority, ossia l’accordo di tutti i possibili nuclei di interesse della nazione».
Almeno dalla metà degli anni Novanta, ragioni storiche e politiche a tutti note cambiarono tale ermeneutica, portando le forze politiche dominanti ad intendere vincolante il responso delle urne nella definizione dell’indirizzo politico di governo, con l’idea che la coalizione uscita vincente dal voto avesse il dovere di governare, portando avanti quel programma per cui i cittadini l’avevano scelta. Un cambio totale di paradigma, con un’evidente valorizzazione del principio maggioritario come formula primaria nella definizione dell’indirizzo politico; il tutto palesato da governi più longevi (due governi nella XIV e XVI legislatura, uno solo nella XV), ricorso ragionato allo scioglimento anticipato (per esempio, a seguito della caduta del governo Prodi II), leggi elettorali a tendenza sintetica (Mattarellum e Porcellum).
Nell’ultimo decennio la credenza maggioritaria è stata però fortemente messa alla prova dal contesto di crisi economica, sociale e pandemica, ma direi anche dalla profonda crisi politica, che ha sfarinato il panorama partitico e reso necessarie nel tempo formule singolari di aggregazione parlamentare a sostegno di governi sostenuti da maggioranze ampie e composite, ritagliando un nuovo ruolo di garanzia attiva per il Presidente della Repubblica. Nonostante sia continuata una inclinazione all’approvazione di leggi elettorali a tendenza sintetica (l’Italicum, che addirittura assegnava il premio alla singola lista, e il Rosatellum, ancora oggi in vigore), non solo si sono moltiplicati gli interventi della Corte costituzionale atti a smorzare, a torto o a ragione, alcuni elementi di semplificazione e premialità maggioritaria, ma, nella sostanza, le coalizioni create in funzione del voto non hanno retto alla prova delle sintesi governative via via necessarie (la XVIII legislatura ha visto tre governi sostenuti da tre maggioranze completamente diverse, nate al di fuori delle coalizioni presentatesi al voto nel marzo 2018). Si può dire, in definitiva, che la formula maggioritaria, la quale è stata, per almeno i due decenni a cavallo del secolo, elemento materiale della nostra Costituzione (nel senso che ne darebbe Mortati), non ha retto alle dinamiche centrifughe della seconda decade.
E oggi? Un primo dato appare con chiarezza. Andremo a votare a fine settembre con una legge elettorale che mantiene una tendenza sintetica, prevedendo un regime premiale per le coalizioni e una quota di assegnazione uninominale dei seggi che ha nella sostanza la funzione di premio di maggioranza. Altrettanto chiaro è però il fatto che le coalizioni che si stanno formando sono molte (oltre la dinamica bipolare, siamo a ben quattro blocchi, non equivalenti ma tutti certo rilevanti) e solo relativamente coese, soprattutto in chiave politico-programmatica, tanto da dare la sensazione che esse siano funzionali esclusivamente alla dinamica elettorale del Rosatellum. Una vera e propria finzione elettorale, su cui non solo pesano le varie discriminanti interne ai singoli partiti, portatori di istanze e interessi differenti anche all’interno della medesima coalizione, ma anche una non piccola discriminante esterna.
Il conflitto russo-ucraino ha evidentemente creato nella politica italiana una distinzione tra quelle forze che hanno richiamato in maniera ortodossa la vocazione occidentale dell’Italia e quelle che hanno tentato di declinarla nella vecchia formula della “politica estera di frontiera”, più aperta al dialogo orientale e alla risoluzione diplomatica della crisi. Tale discrimine va oltre la tradizionale dicotomia tra destra e sinistra e attraversa le attuali coalizioni, tanto da poter essere un elemento di crisi e riaggregazione nel prossimo Parlamento.
Il chiarimento allora va fatto ora, all’alba di questo nuovo decennio. Se il principio maggioritario è considerato ancora dalle forze politiche dominanti un elemento materiale della nostra Costituzione, che assicurerebbe quella stabilità nell’esercizio di governo funzionale alle critiche contingenze che attraversiamo, esso va rafforzato aggiungendo elementi sintetici ulteriori alla legge elettorale (magari perfino superando la logica della coalizione per introdurre una premialità alla singola lista). Ancor più va stabilita l’idea che, ove uno dei blocchi oggi in lizza dovesse avere una maggioranza stabile (così pare accadrà secondo i sondaggi), la prevalenza nel tempo di eventuali dinamiche centrifughe, interne o esterne che siano alla futura maggioranza e che dovessero portare ad una crisi, non potrebbero che sfociare nello scioglimento anticipato delle Camere.
In caso contrario, ove dall’ermeneutica materiale della Costituzione emerga il fatto che per fronteggiare l’instabilità sociale, economica e politica di questa epoca sia più utile recuperare la concertazione concorrente della maggioranza governativa in funzione delle necessità contingenti, allora la prossima legislatura dovrebbe aprirsi con l’approvazione di una nuova legge elettorale a tendenza rappresentativa. È una scelta di campo del nostro sistema politico e costituzionale, certo urgente, su cui sarebbe giusto interrogarsi e fare chiarezza in questa campagna elettorale.
* Dottorando di ricerca in Diritto pubblico, comparato e internazionale, Sapienza – Università di Roma
Riflessioni interessanti su un tema di logica costituzionale cruciale: la scelta, la nomina, il potere (e indirettamente la stabilità) del governo, cioè del PdC e dei ministri, una procedura descritta con precisione ed eleganza negli articoli 92-94. A ben vedere non c’entra l’indirizzo politico, la cui unità non risulta da qualche formula magica, ma è assicurata dal PdC (nominato dal PdR e godendo della fiducia del Parlamento) sia nel governo, sia di fronte al Parlamento (art. 95).
Il rapporto fra Parlamento e Governo/PdC è analogo a quello fra cittadini-elettori e l’assemblea legislativa. Si tratta di un rapporto di (potere di) rappresentanza forte, cioè con un inevitabile margine di libertà e di responsabilità dei rappresentanti, libero mandato per i parlamentari e prerogative esecutive per il governo (penso al Secondo Trattato di Locke e alla sentenze del 2017 della Supreme Court britannica). Non siamo abituati a vedere un rapporto di rappresentanza fra parlamento e governo, ma tutto funziona esattamente così. Il governo rappresenta tutto il parlamento benché gli basti una maggioranza per essere legittimo; e indirettamente rappresenta tutto il paese. Anche ogni parlamentare rappresenta la Nazione (art.67) benché sia è eletto da pochi su una lista o in un collegio. L’indirizzo politico nasce dalla scelta del PdC e dei ministri, sanzionata dal voto di fiducia. Fiducia, trust, fa specchio a potere di rappresentanza. Il potere dura fin quando viene revocato nelle forme previste dalla Costituzione, cioè (in assenza di revoca collettiva su iniziativa popolare) scioglimento presidenziale per il parlamento, voto di sfiducia seguito da dimissioni accettate dal PdR per il governo. Questo è quello che è stato previsto dai costituenti, con grande chiarezza. Forse non serve altro.
L’intenzione di legare l’indirizzo politico al risultato elettorale è fuorviante. Ovviamente in democrazia il voto popolare è essenziale: elezioni politiche e referendum su iniziativa popolare (art. 75) o su domanda di una delle camere (art. 138). Purtroppo non ci sono altri strumenti costituzionali che permettono ai cittadini di limitare o revocare il mandato conferito direttamente ai parlamentari e all’assemblea e indirettamente al governo e ai ministri.
Il procedimento di scelta del PdC e quindi dell’indirizzo politico ovviamente non interviene solo, come afferma l’autore (non per errore ma semplificando), all’esito del confronto elettorale. L’ultima legislatura illustra il contrario. Anche negli altri principali sistemi parlamentari (basta pensare al Regno Unito e alla Germania) è ovviamente così: il Parlamento è sempre libero di cambiare il governo, seguendo le procedure previste.
Per la Costituzione esiste il Parlamento, i parlamentari, alcune regole di delibera e di voto all’interno del Parlamento (art. 72), fra cui il principio di maggioranza, la sua interpretazione in alcuni casi (maggioranza dei votanti o dei componenti) e delle maggioranze rinforzate; il gruppo parlamentare è (dovrebbe essere) solo il numero di parmantari necessario per esercitare certi diritti nel processo deliberativo. Esiste pure la libertà di cittadini, elettori e candidati di organizzarsi in partiti con lo scopo di pesare come gruppo di più nell’elezione dei rappresentanti. Ma la Costituzione non dice, non prescive come si forma l’indirizzo politico al di fuori della scelta del PdC.
La L elettorale incide molto sulle possibilità e costrizioni di coordinamento elettorale dei partiti politici (civici). Molto superficialmente distinguiamo fra maggioritario e proporzionale. Da 20 anni viviamo una stagione confusa di riforme elettorali tutti impronte a quello che l’autore chiama tendenza sintetica. Ma c’è di più: in contrasto con il principio fondamentale della democrazia rappresentativa ci sono state pretese e proposte di riforma per limitare o abolire la libertà di mandato, supponendo falsamente che l’elezione dei parlamentari determini, possa o debba determinare un indirizzo politico. Tale rivendicazione è sostenuta da una dottrina politica ormai quasi unanime e da numerose analisi di scienze politiche (cf. Nadia Urbinati) ormai dominanti. Penso invece che -da un punto di vista giuridico e costituzionale- sia propirio questa illusione la radice di tutte le deviazioni populiste. C’è inoltre un corollario a questo primo malinteso: le legge elettorale non dovrebbe determinare solo la maggioranza in parlamento (sia chiaro non lo fa nemmeno nel Regno Unito o negli Stati Uniti), ma pure definire l’indirizzo politico e indicare il PdC. La legge del 2005 ha reso questo nuovo significato del voto, a mio parere una deviazione, esplicito. Nel discorso pubblico l’idea e la pretesa sono presenti sin dagli anni 1990. Il colmo è stato raggiunto con le ultime riforme costituzionali e soprattutto con il contributo essenziale della legge elettorale del 2015: l’obiettivo dichiarato era di cambiare le istituzioni repubblicane in un regime di sindaco d’Italia, scelto in modo confuso (attraverso l’elezione dei parlamentari) direttamente, con la trasformazione del Parlamento in cassa acustica del PdC, non più passaggio obbligato nella scelta del governo, ma riflesso di questa scelta.
Non condivido l’alternativa conclusiva dell’autore. Lo segue sulla prima ipotesi evidente: le riforme fallite, abortite o inconcludenti degli ultimi decenni dovrebbero farci dubitare della validità della soluzione. Tutti sembrano averlo capito al punto che torna in auge l’idea dell’elezione diretta del PdR, in un discorso talmente superficiale, confuso e ignorante dei proponenti (Meloni e FdI) che dovrebbe far rabbrividire i promotori precedenti (per es. Ceccanti) più cauti. Sull’altra ipotesi dell’alternativa non sono d’accordo. Non implica un sistema elettorale proporzionale (“a tendenza rappresentativa”); a prescindere da come s’intende rinforzare il governo (monocameralismo, Senato solo consultivo, sfiducia costruttiva), la L elettorale deve solo essere semplice e conforme, poco importa si prevede N collegi uninominali con elezione a doppio turno, o N/5 piccole circoscrizioni plurinominali con voto unico di lista e di candidato, o quello che di solito s’intende parlando di proporzionale, una soluzione meno semplice e meno coerente con ripartizione nazionale e sub-ripartizioni nelle circoscrizioni, e soglie di accesso nazionali o per circoscrizioni.