di Federica Cittadino*
A marzo del 2021 la Corte costituzionale tedesca (Bundesverfassungsgericht) ha adottato una decisione che per diversi motivi è già entrata nella storia. In questo commento mi propongo di mettere in luce le principali novità, nonché le principali criticità, sollevate dalla decisione. La decisione, discute fra i tanti aspetti rilevanti, l’ambito di applicazione dell’articolo 20a della Legge Fondamentale della Repubblica Federale di Germania (Grundgesetz – GG), che tutela “i fondamenti naturali della vita e gli animali”, anche alla luce delle responsabilità nei confronti delle generazioni future, obbligando il legislatore ad attuare tale tutela. Il nostro ordinamento costituzionale ha recentemente introdotto un simile obbligo all’interno dell’articolo 9, c. 3 della Costituzione italiana, che recita: “La Repubblica tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali”. Alla luce di questi sviluppi, il caso Neubauer può offrire spunti interessanti alla nostra Corte costituzionale, qualora fosse chiamata ad approfondire l’ambito di applicazione di questa nuova disposizione nell’ambito di giudizi di costituzionalità in via principale o in via incidentale.
A ben vedere, in effetti, il presente commento non vuole suggerire un’acritica trasferibilità degli argomenti giuridici utilizzati nel contesto tedesco per riproporli in ambito italiano, non da ultimo perché la Corte costituzionale italiana, com’è noto, non può esprimersi su giudizi sollevati da persone fisiche o giuridiche che contestino la costituzionalità di specifici atti legislativi. Pertanto, la Corte costituzionale non si troverà mai a rispondere direttamente a questioni sollevate da gruppi di giovani o associazioni ambientaliste, come nel caso Neubauer. Tuttavia, la nostra Corte potrebbe trovarsi a dirimere questioni di compatibilità di alcuni atti legislativi con i principi fondamentali della nostra Costituzione, tramite un giudizio in via incidentale. In tal senso, il caso Neubauer riveste una grande importanza per prevedere quali questioni potrebbero sorgere e i limiti di certi ragionamenti proposti dal Bundesverfassungsgericht.
Il caso Neubauer riguarda la costituzionalità di alcune disposizioni del Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG), la legge federale tedesca sul cambiamento climatico adottata nel 2019, che prevede obiettivi di riduzione delle emissioni per la Germania in un orizzonte di neutralità climatica al 2050. In particolare, i ricorrenti contestavano la legittimità di alcune disposizioni del KSG che stabilivano l’obbligo di ridurre le emissioni climalteranti, in particolare di CO2, del 55% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2030 (§3 c. 1 seconda frase) e le relative quote annuali di emissioni ammissibili fino al 2030 in alcuni settori, quali a titolo d’esempio il trasporto e la produzione di energia (§4 c. 1 terza frase in combinazione con l’Allegato 2). I ricorrenti avevano fondato le proprie richieste sulla presunta violazione di una serie di diritti fondamentali, tra cui il diritto alla vita e il diritto di proprietà, nonché del già ricordato obbligo dello stato di tutelare l’ambiente ai sensi dell’articolo 20a GG.
La Corte di Karlsruhe si esprimerà a marzo del 2021 riconoscendo non tanto una violazione diretta (obbligo di tutela positiva) delle disposizioni invocate dai ricorrenti, ma piuttosto una violazione dell’obbligo (negativo) per lo Stato di astenersi dall’interferire con le libertà fondamentali. La novità di questa decisione risiede proprio nella motivazioni che hanno condotto la Corte a dichiarare l’esistenza di tale ingerenza, che si poggiano sulla dottrina, coniata per l’occasione, dell’effetto anticipato simile a quello di un’ingerenza (eingriffsähnliche Vorwirkung). Tale ingerenza anticipata deriverebbe non tanto da una violazione dei principi costituzionali fondamentali, tra cui l’articolo 20a GG, ma piuttosto dal fatto che la quantità ingente di emissioni permesse fino al 2030 finirebbe con l’esaurire la quantità di CO2 totale che la Germania può emettere (cd. budget climatico) dopo il 2030 se vuole rispettare l’obbligo, contenuto nell’Accordo di Parigi e replicato nel KSG, di mantenere l’aumento delle temperature globali entro i 2°C e preferibilmente entro 1,5°C. Il quasi esaurimento del budget climatico entro il 2030 per opera delle disposizioni del KSG comporta quindi un trasferimento iniquo del peso degli obblighi di mitigazione sulle generazioni future. La Germania, quindi, ha prodotto un’ingerenza indebita sulle libertà fondamentali perché ha omesso di adottare misure preventive capaci di preparare la transizione verso una società decarbonizzata che sarà necessaria a partire dal 2030.
Il risultato di questa decisione è stato dirompente, poiché all’indomani della pronuncia, il KSG è stato emendato con l’introduzione di un obbligo di riduzione di emissioni di CO2 al 65%, piuttosto che al 55%, entro il 2030 e di un obbligo intermedio di riduzione all’88% entro il 2040. La riforma ha inoltre previsto una diminuzione della quantità annuale di emissioni ammissibili per settore entro il 2030. Per questi motivi, la pronuncia è stata salutata come la decisione cha ha segnato la svolta verde e di apertura verso il diritto interazionale della Corte di Karlsruhe. Nell’ultima parte di questo contributo spiegherò perché a mio avviso il ragionamento della Corte porti ad essere più cauti su questi punti e quali siano gli elementi di interesse per la Corte costituzionale italiana.
Sull’allineamento della decisione con gli obiettivi di mitigazione del cambiamento climatico, il ragionamento della Corte di Karlsruhe si mostra meno ambizioso di quanto possa apparire a prima vista. In primo luogo, la dottrina dell’ingerenza anticipata piuttosto che incorporare la protezione del clima fra i requisiti per la corretta protezione dei diritti e delle libertà fondamentali, protegge in ultima analisi la libertà delle generazioni future – o più precisamente dei giovani che saranno adulti nel 2030 – di condurre attività che siano ad alto impatto dal punto di vista delle emissioni, o in altre parole la libertà di emettere CO2.
In secondo luogo, pur facendo riferimento al principio di precauzione formulato nella Convenzione quadro sul cambiamento climatico (UNFCCC), propone un’interpretazione dello stesso principio che è poco rigorosa. Ai sensi dell’articolo 3 c. 3 UNFCCC, infatti, il principio di precauzione prescrive che, in presenza di minacce di danni gravi e irreversibili all’ambiente, l’assenza di certezze scientifiche non possa essere usata per giustificare il rinvio di misure economicamente convenienti (cost-effective) per contrastare il cambiamento climatico. La Corte invece ritiene ammissibile che il KSG abbia adottato come obiettivo di riferimento quello dei 2°C, senza provare ad adottare misure che possano limitare il riscaldamento globale alla soglia dei 1,5°C, nonostante ci sia una consapevolezza del fatto che l’aumento di 2°C potrà portare a una serie di sconvolgimenti ambientali a catena (tipping points). A ben vedere, dunque, la Corte avrebbe potuto valutare alla luce del principio di precauzione il rispetto dell’articolo 20° GG. Ha invece abbracciato ancora una volta la dottrina dell’ampio margine di discrezionalità concesso allo Stato nella realizzazione delle libertà fondamentali e degli obblighi positivi (in questo caso di protezione dell’ambiente e del clima), decidendo di non vagliare la questione dell’adeguatezza del KSG rispetto all’obbligo costituzionale di protezione ambientale.
Il ragionamento della Corte, inoltre, non è perfettamente in linea neanche con il principio delle responsabilità comuni ma differenziate, sancito tra gli altri nel Preambolo di UNFCCC e agli articoli 4 c. 3 e 4 c. 4 dell’Accordo di Parigi. Tale principio mira a dare un riconoscimento giuridico al fatto che gli Stati che meno contribuiscono al cambiamento climatico in termini di emissioni di CO2 debbano avere anche meno responsabilità di mitigazione. L’Accordo di Parigi ha in parte trasformato questa logica introducendo i contributi determinati a livello nazionale (Nationally-Determined Contributions – NDCs), impegni volontari di riduzione delle emissioni che prescindono dalla distinzione tra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo. Ha però preservato la logica di fondo della differenziazione, sia dando agli Stati la responsabilità di determinare le proprie riduzioni in linea con gli obiettivi di riduzione globali di 1,5-2°C, sia facendo riferimento a un livello di ambizione più spiccato e al dovere dei paesi sviluppati di assicurare la leadership e di guidare con l’esempio nella lotta globale al cambiamento climatico. Anche in questa prospettiva il rifiuto della Corte di esaminare direttamente l’adeguatezza degli obiettivi di riduzione delle emissioni del KSG appare criticabile.
Quali sono le lezioni per il nostro ordinamento? In primo luogo, appare sempre più inequivocabile la permeabilità del diritto interno e del diritto costituzionale ai principi di diritto ambientale sanciti nelle convenzioni internazionali. In secondo luogo, appare non più rimandabile una discussione sulla gerarchia dei valori costituzionali, alla luce di un fenomeno, quale quello del cambiamento climatico, che minaccia la protezione dei principi fondamentali della nostra Costituzione. L’inserimento esplicito della tutela dell’ambiente nell’interesse delle generazioni future fra i principi fondamentali giustifica a mio avviso non solo un bilanciamento di valori più spinto da parte della Corte costituzionale italiana ma anche una riflessione sulla propedeuticità della protezione ambientale nei confronti della realizzazione di altri principi.
La lezione del caso Neubauer in questo senso è che, se questo bilanciamento non viene fatto in maniera esplicita, si rischia comunque di promuovere un bilanciamento in cui la protezione dell’ambiente prevale di fatto, ma non nella motivazione giuridica, su altri interessi. Così facendo, a mio avviso, le corti costituzionali rischiano di rinunciare al compito di bilanciamento dei principi e dei valori fondamentali che tradizionalmente gli è proprio.
* EURAC – Senior Researcher in Environmental Law & Policy. Institute for Comparative Federalism
