di Alessandro Lauro
Un antico proverbio francese, tratto dalla tradizione giuridica dell’Ancien Régime, insegna che “une fois n’est pas coutume”, cioè “una volta non fa consuetudine”. E due volte fanno una consuetudine? O meglio, due volte fanno una revisione costituzionale implicita? Perché oggi l’art. 83 della Costituzione vivente (per riprendere un titolo di Antonio Ruggeri) recita che “il Presidente della Repubblica è eletto o riconfermato dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri” e il successivo art. 85 va interpretato nel senso che “il Presidente della Repubblica è eletto per almeno sette anni”.
Ora, non discutiamo del fatto che nessun candidato di quelli variamente evocati avesse la statura politico-istituzionale per “rivaleggiare” con Sergio Mattarella (fatta eccezione per il Presidente del Consiglio in carica, il quale, però, non sembrava del tutto disposto a restare a Palazzo Chigi con al Quirinale un Capo dello Stato diverso da colui che l’ha chiamato alla guida del Governo).
Tuttavia, sono da affrontare alcuni elementi della narrazione offertaci in questi giorni di Parlamento in seduta comune ed allargata.
Il primo: è indubitabile che nell’elezione si siano riversati stratagemmi, faide, e contese di basso livello, interne alle cosiddette coalizioni e a vari partiti politici, sfruttando queste pseudo-regole politico-giornalistiche legate alla “bruciatura delle candidature”, che la comunicazione di massa immediata ha indubbiamente amplificato oltre il decoroso rispetto delle istituzioni (e delle persone coinvolte).
La scelta del Capo dello Stato si rivela così un altro ambito in cui occorrerebbe una dose di “razionalizzazione” nel senso di Mirkine-Guetzevitch, cioè di formalizzazione giuridica del nostro (sempre più informe) sistema di governo parlamentare.
La prima alternativa è l’elezione diretta del Presidente, cui varie voci ricollegano un ineluttabile passaggio verso un sistema a trazione presidenziale di tipo francese. Ma questa transizione à la française non è affatto un esito obbligato: una moltitudine di sistemi europei prevede la scelta popolare del vertice dello Stato senza minare il funzionamento classico del parlamentarismo che vede nell’elezione del Parlamento il viatico per la creazione dell’Esecutivo che da questo dipende, con la possibile e varia influenza dei Capi di Stato, ma non giungendo mai alle dinamiche ultra-presidenzialiste di Oltralpe (Irlanda, Portogallo, Austria, Repubblica Ceca, Slovacchia, Finlandia ecc.).
La seconda possibilità è quella – di ispirazione tedesca e meno rischiosa in termini sistematici – di razionalizzare le regole dell’elezione parlamentare, anzitutto con l’introduzione di candidature ufficiali (sostenute dai gruppi parlamentari, magari anche sulla base di petizioni di cittadini), accettate e sottoscritte dagli stessi candidati, entro le quali effettuare la scelta. Ciò metterebbe fine alle “candidature a sorpresa”, alle “prove per contarsi”, ai voti dati a personaggi improbabili, ai teatrini che proseguono per mesi catalizzando il dibattito politico e l’attenzione mediatica (inutilmente, verrebbe da dire, se poi portano alla conferma dell’esistente). E peraltro si getterebbe luce su come “si costruisce” una candidatura alla più alta carica della Repubblica, una candidatura che non può essere meramente “di palazzo”, intesa, cioè, come l’individuazione di una personalità nota e apprezzata negli ambienti istituzionali romani, ma completamente sconosciuta ai più. “Rappresentare l’unità nazionale”, ai sensi dell’art. 87, ultimo comma, Cost. significa anche dare la possibilità ai cittadini di identificarsi – sin da subito o quasi – nella più alta magistratura della Repubblica e non aspettare di conoscerla nel corso del settennato.
“Unità nazionale”: le torsioni che ha subito questo concetto – brandito in questi giorni per sostenere ora una tesi, ora un’altra – meritano altrettanta attenzione. Il cortocircuito è avvenuto nel confondere il governo di “larghe intese” con l’unità nazionale: in base a questa confusione, Draghi non poteva essere eletto al Quirinale, perché era l’unico in grado di garantire l’unità nazionale. Parimenti, l’elezione presidenziale non poteva farsi al di fuori di questo perimetro di unità nazionale, venendo così ad incrociarsi in maniera inestricabile il destino del governo, della maggioranza (e, con una certa probabilità, della legislatura) con la scelta del Capo dello Stato. Tutto ciò non pare in linea con lo spirito della Costituzione, attenta a scindere (sia nell’individuare maggioranze diverse, sia nella previsione dell’unico caso di prorogatio del Presidente della Repubblica all’art. 85, ultimo comma) i fati di ciascun organo supremo dello Stato (Parlamento, Presidente, Governo).
Ora, una certa lettura vuole accreditare che la soluzione sia maturata grazie alla “saggezza del Parlamento”, di quest’organo improvvisamente svegliatosi dal torpore e pronto a legittimare “dal basso” la rielezione dell’attuale Presidente della Repubblica, inducendolo così ad accettare il secondo mandato (“costringere” sembra francamente un verbo ardito, dato che – diversamente da alcuni precedenti, come il comunicato di Ciampi del 2006 – nel corso delle votazioni il Presidente Mattarella non ha bloccato sul nascere i tentativi di rielezione).
Questa sembra francamente l’interpretazione apologetica di una scelta – molto meno nobile – di conservazione dello status quo, di salvaguardare in extremis una legislatura destinata a non ripetersi con questi numeri, nell’incapacità delle forze politiche (nella loro totalità, senza distinzione fra alti e bassi) di adempiere all’altissimo compito cui erano chiamate. Il taglio dei parlamentari sarà efficace con il prossimo decreto di scioglimento: un terzo dei parlamentari non sarà rinnovato e c’è da scommettere che i rapporti di forza interni saranno ben diversi dagli attuali.
Francamente, ci sarebbe da sperare che il Presidente reinvestito – tolta la camicia di forza del semestre bianco – sciolga le Camere e lasci ad un nuovo Parlamento il compito di scegliere il suo successore, cosa che l’attuale non è stato in grado di fare. Ma, è chiaro, si tratta di un’ipotesi irreale, date le condizioni in cui la rielezione è maturata (e le richieste che, pare, Mattarella abbia fatto ai partiti per mantenere operativa la maggioranza ed il Governo).
Sarebbe però auspicabile che il Presidente spieghi a questo organo – che si vorrebbe “risvegliato” – quali dovrebbero essere le preoccupazioni, sul versante istituzionale, per quest’anno di legislatura rimanente: una seria riforma elettorale? Un ragionato adeguamento dei regolamenti parlamentari in vista della nuova consistenza numerica? Una rapida e puntuale revisione costituzionale che intervenga sulla rielezione presidenziale?
Anche perché l’attuazione del PNRR passa oramai più dal piano amministrativo che da quello legislativo e, per inciso, alla conversione di vari decreti-legge bastano le Camere sciolte (art. 77, comma 2, Cost.).
Se si fosse formata una consuetudine costituzionale – come sembrerebbe suggerire il famoso comunicato di Ciampi – allora si dovrebbe ritenere che quella consuetudine come si è formata, così può disfarsi, senza bisogno di revisioni costituzionali.
Il punto però è: si è formata una consuetudine costituzionale nel senso della non rielezione? E quali ne sarebbero le possibili reazioni?
Questo mi interesserebbe sapere, ma le mie forze non mi consentono di andare oltre le domande.
40 anni fa nei corsi di diritto costituzionale delle università parigine non si studiava seriamente la costituzione italiana ritenuta -alla pari di quella della IV Repubblica- un esempio di parlamentarismo partitico opaco, corrotto e inefficiente. A giudicare dagli eventi degli ultimi 30 bisogna dire che i pregiudizi non erano completamente falsi. Vivendo in Italia ho approfondito le mie conoscenze scoprendo un’architettura costituzionale ammirevole e una formulazione forse davvero la più bella del mondo. La costituzione vissuta, e quella modificata, sono altre cose. La revisione Renzi-Boschi avrebbe peggiorato ulteriormente sia l’architettura che la forma.
La presidenza della Repubblica figura sicuramente fra le istituzioni più riuscite della Costituzione, formale e materiale. L’interpretazione menzionata nell’articolo è già contenuta nel testo, molto elegante e completo; è sottintesa dai costituenti che non intendevano precludere la possibilità di una rielezione. Se il Parlamento rielegge il PdR uscente esprime per definizione un’incapacità o una mancata volontà di mettersi d’accordo su un nome migliore o diverso, nel bene e nel male. Personalmente avrei gradito molto una presidenza Cassese della quale mi sarei aspettato un maggior attivismo riformistico, quindi più conflitti istituzionali, e da questo punto di vista la riconferma è senz’altro più prudente. La procedura per eleggere lasciata dai costituenti intenzionalmente aperta potrebbe essere razionalizzata prevedendo 1. delle candidature da presentare da un numero congruo di grandi elettori e 2. una procedura di voto ripetitivo (o di voto ordinale trasferibile) con eliminazione dei meno votati (e trasferimento delle scelte subordinate) per arrivare gradualmente alla quota di approvazione ritenuto necessaria.
L’idea di un’elezione diretta è rischiosa perché trasformerebbe l’architettura parlamentare attraverso una seconda rappresentanza politica diretta (concetto contestato nel diritto costituzionale francese). Il sistema francese che ho studiato con professori più diventati ministri mi sembra oggi una forzatura instabile non dal punto di vista del governo ma da quello dell’architettura continuamente esposta a critiche, modifiche e interpretazioni nuove, un testo di qualità disparata che necessiterebbe una riformulazione e un ripensamento radicale. Le alternative di elezione diretta ma meno presidenzialiste menzionate dall’autore hanno un solo rischio: che la presidenza finisca nelle mani sbagliate, come in Austria quasi era successo. Servirebbe quanto meno una procedura rigorosa che favorisca davvero il candidato mediano preferito da una maggioranza assoluta di elettori. L’elemento casuale creato da un secondo turno limitato ai due più votati al primo dovrebbe essere eliminato.
Nessuno discute la formazione dell’assemblea che elegge il PdR ancorché sia a mio parere molto discutibile, sia per il peso troppo sbilanciato delle Regioni così diverse fra di loro sia per l’assenza di rappresentanti dei grandi comuni. Ma limitiamoci ai parlamentari!
L’incapacità del Parlamento (dei grandi elettori) di mettersi d’accordo su un nome nuovo può essere interpretata come una debolezza, ma poco importa. Quello che conta è che il Parlamento è davvero debole, composto da rappresentanti mediamente di scarso spessore e responsabili davanti a chiunque tranne il popolo sovrano. Non ripeto le mie proposte di L elettorale e di Senato solo consultivo. Se non si riesce a ripristinare sia la qualità (impossibile da imporre dall’alto) sia la responsabilità democratica (diretta nelle elezioni!) la previsione pessimistica del superamento del Parlamento si auto-avvererà. Basta il finanziamento pubblico dei partiti e nuove costrizioni da inserire nei regolamenti parlamentari (non erano interna corporis?)? Basterà un PdR attivo per risvegliare la rappresentanza sovrana? Non servirebbe anche una dottrina precisa e coerente che indichi la strada?