di Francesco Rigano* e Matteo Terzi
La comunità scientifica ha indicato, (pressoché) unanimemente, nella vaccinazione generalizzata la “via maestra” per uscire dalla emergenza sanitaria: il raggiungimento di un alto tasso di copertura vaccinale rappresenta l’antidoto più efficace contro la pandemia da Covid-19 e, dunque, il presupposto per il ritorno a quella normalità di cui avvertiamo, tutti, la mancanza. Sopra queste solide fondamenta, gettate dalla scienza mediante l’applicazione del rigoroso metodo (scientifico) che guida la sua attività di produzione di risultati (scientifici), la politica è chiamata a costruire le proprie scelte (politiche). Non ne può prescindere, soprattutto allorché si tratti d’intervenire in ambiti, come la sanità, connotati da un alto tasso di scientificità. Per tradurlo in termini legislativi (seguendo gli insegnamenti della giurisprudenza costituzionale): la politica resta libera di modulare, come crede più opportuno, le decisioni in tali ambiti materiali; d’altro canto, l’ampia discrezionalità di cui essa gode, affinché possa superare indenne il vaglio della ragionevolezza, deve svilupparsi entro il perimetro tracciato dalle conoscenze scientifiche e dalle condizioni epidemiologiche esistenti in quel dato momento storico.
Per continuare a fronteggiare l’emergenza pandemica, su cui incombe il pericolo (sempre attuale!) delle “varianti”, ed evitare una recrudescenza della stessa, la politica ha predisposto, negli ultimi giorni (con il decreto-legge 23 luglio 2021, n. 105), un meccanismo normativo assai lineare: per accedere a determinati servizi e attività è necessario munirsi di una delle «certificazioni verdi Covid-19» (comunemente denominate green pass e certificanti lo stato di guarigione dalla infezione, lo stato di avvenuta vaccinazione e lo stato di persona che ha effettuato un test molecolare o antigenico rapido con risultato “negativo”). La gamma delle attività potenzialmente comprimibili è vasta: dalla consumazione di cibi e bevande nei tavoli interni dei locali sino all’accesso agli spettacoli aperti al pubblico, agli eventi e alle competizioni sportivi; dall’accesso ai luoghi della cultura (tra tutti, musei e mostre) all’accesso ai luoghi dello sport (fra l’altro, piscine e palestre), per citare soltanto qualche esempio. Differenti sono, del pari, le libertà costituzionali che vengono a essere incise dall’intervento normativo: dalla libertà di circolazione alle libertà in campo economico, sino ad alcune manifestazioni (quale, ad esempio, il diritto di praticare sport) della personalità dell’individuo (riconducibili all’articolo 2 della Costituzione, considerato atomisticamente o nel suo “agganciarsi” a ulteriori disposizioni costituzionali).
Quando le scelte politiche vengono trasfuse in fonti normative, lo studioso del diritto costituzionale tende, per “naturale” inclinazione, a interessarsene. E lo fa applicando all’oggetto del suo studio (nella specie: il decreto-legge n. 105) i canoni tipici della scienza costituzionalistica: analizza, cioè, il testo dell’atto normativo prodotto dalla politica con la “lente” dei principi costituzionali, per valutare se il primo sia, o meno, compatibile con i secondi; operazione ermeneutica, quest’ultima, che dovrebbe sempre astrarsi dagli intimi convincimenti dell’interprete in ordine alla materia regolamentata e alla conformazione “politica” che ne è data dagli organi di indirizzo.
Viene allora a delinearsi, quasi fosse una sorta di automatismo metodologico, l’interrogativo cui (provare a) offrire risposta: è costituzionalmente legittimo calibrare lo spazio di libertà dei cittadini a seconda del possesso, o meno, delle «certificazioni verdi COVID-19»? O, meglio: è costituzionalmente legittimo limitare il godimento di talune libertà costituzionali per determinate, e circoscritte, categorie soggettive (quelle che non siano in possesso, per scelta libera e volontaria, di una delle dette certificazioni)? Che la risposta alle domande debba essere positiva è quanto si cercherà di argomentare in queste brevi note.
Dalla lettura del preambolo del decreto-legge n. 105 si ricava un dato di estremo interesse, che orienta l’indagine verso una precisa direzione. Nel bilanciamento operato “in astratto” dal legislatore sono confluite, fondamentalmente, due disposizioni costituzionali: da un canto, l’articolo 16 della Costituzione, che parrebbe rappresentare il “filo conduttore” (o la “libertà interposta”) della gran parte delle estrinsecazioni della persona su cui agisce il decreto; dall’altro, l’articolo 32 della Costituzione. In breve, l’implicito del recente intervento normativo potrebbe essere tradotto, grosso modo, così: le introdotte limitazioni alla libertà di movimento (garantita dall’articolo 16 e assunta come “presupposto” per l’esercizio delle manifestazioni compresse dal decreto) sono giustificate e bilanciate dalla necessità di salvaguardare il bene salute, declinato nella sua dimensione collettiva (protetta, accanto alla dimensione individuale, dall’articolo 32). Resta da capire, quindi, se la compressione subita dalla libertà di cui all’articolo 16 sia, o meno, razionalmente giustificabile e, perciò, costituzionalmente legittima. Per giungere a una risposta quanto più possibile solida, vanno tracciate le coordinate teoriche di riferimento; per poi ambientare, entro quelle coordinate, la situazione concreta qui in analisi.
La “cornice” teorica di riferimento. Ogni situazione giuridica soggettiva costituzionalizzata reca in sé la possibilità di subire delle limitazioni: certe limitazioni sono espresse direttamente nel testo degli enunciati costituzionali, a salvaguardia dell’interesse generale, come ricorda Roberto Bin in un recente commento apparso su questo Giornale (la libertà consacrata dall’articolo 16 della Costituzione fa riferimento, ad esempio, ai motivi di «sanità» o di «sicurezza», che devono guidare il legislatore quando stabilisce limitazioni «in via generale»); talaltre sono ricavabili in via interpretativa, da una lettura “a sistema” della Costituzione repubblicana e dell’anima pluralistica che la permea. Sul secondo versante, il principale limite implicito all’esercizio dei singoli diritti e delle singole libertà è sostanziato dal bilanciamento reciproco tra situazioni giuridiche soggettive pari ordinate, come sono quelle costituzionalmente previste. Lo aveva intuito, con lungimiranza, la Corte costituzionale sin dalla sua prima pronuncia (la sentenza 14 giugno 1956, n. 1), redatta dalla raffinata penna del giudice Gaetano Azzariti: «il concetto di limite è insito nel concetto di diritto», e «nell’ambito dell’ordinamento le varie sfere giuridiche devono di necessità limitarsi reciprocamente, perché possano coesistere nell’ordinata convivenza civile». Difficile non scorgervi il “germe” della cosiddetta teorica dei diritti tiranni, che verrà enunciata dalla Corte (nella, altrettanto celebre, sentenza 9 maggio 2013, n. 85) oltre cinquant’anni dopo e affidata, nella sua formulazione, a un’altra raffinata penna: quella del giudice Gaetano Silvestri. Basta, in fondo, (ri)leggere attentamente i passaggi salienti della pronuncia del 2013 per avvedersi della stretta continuità che corre tra di essa e la storica pronuncia del 1956: nessun diritto fondamentale può prevalere in assoluto, né essere totalmente sacrificato; tutti i diritti tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di «integrazione reciproca», e non è possibile individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri; ove così non fosse, infatti, si verificherebbe la «illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette», rinnegando il pluralismo dei valori su cui si basa la Carta repubblicana.
Il “distillato” estraibile dalla giurisprudenza costituzionale è chiaro: non esistono, tra le situazioni giuridiche soggettive enunciate dalla Costituzione, dei “diritti tiranni”, protetti in termini assoluti e tali da portare all’annientamento di altri beni di rilievo costituzionale. Al contrario, in una Carta costituzionale democratica e pluralista, qual è quella italiana, tutti i diritti costituzionali soggiacciono a limiti, così da integrarsi, in modo sistemico, con una pluralità di altri diritti. Proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo secondo una rigida gerarchia, il punto di equilibrio del bilanciamento tra beni protetti dalla Costituzione deve essere valutato ed effettuato «secondo criteri di proporzionalità e di ragionevolezza», tali da non consentire un sacrificio del loro «nucleo essenziale» (sono sempre parole tratte dalla sentenza 9 maggio 2013, n. 85). La salvaguardia del nucleo essenziale di un diritto fondamentale evita, difatti, in perfetta sintonia con le premesse poste dalla pronuncia del 2013, che si determini la sostanziale violazione del diritto “sacrificato” nel bilanciamento e che, perciò, un diritto diventi “tiranno” verso gli altri.
Applicando la teoria alla pratica. Se quanto sopra sintetizzato delinea la “cornice” teorica all’interno della quale occorre muoversi, e se il bilanciamento rappresenta sempre la “stella polare” per orientarsi nella “costellazione” dei diritti fondamentali, la soluzione circa la costituzionalità dell’assetto normativo in tema di «certificazioni verdi COVID-19» deve passare, necessariamente, dai seguenti (ulteriori) interrogativi: (i) la compressione normativa della libertà presidiata dall’articolo 16 della Costituzione rispetta i limiti espressamente sanciti in quella disposizione? (ii) Rispetta, altresì, i limiti impliciti di cui si è detto? (iii) Quali beni costituzionali bilanciano la compressione della libertà di circolazione? (iv) La compressione e il bilanciamento appaiono ragionevoli e proporzionati? (v) Della libertà di circolazione, “sacrificata” nella complessiva opera di bilanciamento, è salvaguardato il «nucleo essenziale»? Anche a questi interrogativi può rispondersi, senza eccessive difficoltà, affermativamente.
Il primo interrogativo. La previsione normativa che intendesse limitare la libertà protetta dall’articolo 16 dovrebbe rispettare lo strumento di garanzia innestato nella disposizione costituzionale. Il decreto-legge n. 105 del 2021, per come è strutturato e in virtù della “forza” normativa che gli è propria, appare in grado di soddisfare la riserva di legge, rinforzata per contenuto, incardinata nell’articolo 16, comma primo, della Costituzione: il legislatore predetermina, per un motivo di «sanità» pubblica (quale è l’esigenza di evitare il diffondersi della epidemia da Covid-19), delle ipotesi generali di limitazione alla libertà di circolazione (ipotesi che si agganciano al non essersi muniti, per scelta volontaria e consapevole, di una delle tre fattispecie delle «certificazioni verdi COVID-19»).
Il secondo e il terzo. Oltre a essere rispettati i limiti espliciti, sono altresì rispettati i limiti impliciti. La limitazione della libertà di circolazione è fondata sulla (e giustificata dalla) necessità di tutelare beni di primario rilievo costituzionale, quali la vita delle persone e, in particolare, la salute pubblica (la salute della collettività nel suo complesso): sono questi i beni, d’interesse generale, che bilanciano la (restrizione della) libertà di circolare. Non è necessario, poi, soffermarsi sul rispetto dei presupposti fissati dall’articolo 32 della Costituzione con riguardo alle prestazioni sanitarie obbligatorie (nonché sui requisiti che la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale ha introdotto affinché possa ritenersi legittimo l’intervento legislativo che imponga un determinato trattamento sanitario come obbligatorio). Per come è congegnato, difatti, il decreto-legge n. 105 non introduce un obbligo di vaccinazione.
Il quarto e il quinto. La misura adottata – verosimilmente ascrivibile a un onere – appare, infine, proporzionata e adeguata rispetto al fine perseguito; e il bilanciamento operato dal legislatore si rivela ragionevole. Il bilanciamento effettuato “in astratto” non determina, come risultato finale, il sacrificio integrale di uno dei beni costituzionali in gioco, bensì la sua limitazione ragionevole e proporzionata: l’individuo, affinché non venga ristretto l’ambito di estrinsecazione della sua libertà di movimento, è tenuto, laddove non voglia vaccinarsi, a dotarsi di una certificazione comprovante lo stato di guarigione dalla infezione ovvero di una certificazione comprovante l’effettuazione di un test molecolare o antigenico rapido con risultato “negativo” (sotto quest’ultimo punto di vista, viene ragionevolmente prefigurato un protocollo d’intesa con le farmacie e con le altre strutture sanitarie, al fine di assicurare la somministrazione di test antigenici rapidi «a prezzi contenuti»). L’onere di dotarsi di una delle dette certificazioni integra un “sacrificio” minimo, che appare tollerabile rispetto a quanto deriverebbe dall’indiscriminato accesso di chiunque nei locali pubblici (o aperti al pubblico), il che amplificherebbe notevolmente i potenziali momenti di contagio tra la popolazione, con il risultato di contribuire alla (o, quantomeno, di non ostacolare la) diffusione capillare della infezione; accadimento, questo, che, laddove si verificasse, sarebbe destinato a riverberarsi negativamente in ambito sia sociale sia, specialmente, economico. Il punto di equilibrio, ragionevole e proporzionato, del bilanciamento “in astratto” compiuto dal legislatore può essere, in definitiva, individuato nella gamma di oneri alternativi soddisfacendo i quali è possibile non subire alcuna restrizione del proprio spazio di libertà.
Del resto, non bisognerebbe mai dimenticare che la coesione della comunità politica è “cementata” non soltanto dal riconoscimento e dalla garanzia, da parte della Repubblica, dei «diritti inviolabili dell’uomo», quanto, soprattutto, dalla richiesta, sempre proveniente dalla Repubblica, di adempiere i «doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale». Ed è proprio l’equilibrio tra «diritti inviolabili» e «doveri inderogabili» ad assicurare la convivenza civile, nonché a sostenere il circuito democratico-sociale della nostra Costituzione, consentendone il virtuoso funzionamento: un equilibrio che, nella prospettiva di garantire l’interesse comune, impone di accettare parziali ed equilibrate limitazioni anche delle proprie (egoistiche) pretese.
* Professore ordinario di “Diritto costituzionale” e di “Giustizia costituzionale e diritti fondamentali” nell’Università degli studi di Pavia
** Dottorando di ricerca in Diritto costituzionale nell’Università degli studi di Pavia
