di Nicola Lupo
Le asimmetrie tra Camera e Senato non rappresentano certo una novità. Chi segue le vicende politico-istituzionali sa bene che, purtroppo, Camera e Senato tendono assai spesso a seguire strade diverse… anche su opzioni fondamentali sulle quali la Costituzione richiede o quanto meno suggerisce un’azione strettamente coordinata (sulla funzione legislativa, che andrebbe esercitata “collettivamente” dalle due Camere ex art. 70 Cost.), o comunque non discordante (secondo la lettura del rapporto fiduciario ribadita, da ultimo, dalla Corte costituzionale nel passaggio conclusivo della sentenza n. 35 del 2017).
A pensare male, sembrerebbe quasi che, quando posti davanti ad un dubbio interpretativo o anche soltanto logistico, ciascun ramo del Parlamento tenda preferibilmente a scegliere la soluzione opposta a quella adottata dal “dirimpettaio”. Con esiti che ovviamente finiscono per indebolire il Parlamento nel suo insieme e spesso per diminuire la fiducia nei confronti delle istituzioni democratiche.
Tanto per citare l’ultimo esempio, quanto alla partecipazione delle commissioni “da remoto” durante la pandemia: mentre la Camera, con decisione della Giunta per il regolamento del 4 novembre 2020, ha consentito la partecipazione “da remoto” a tutte le sedi delle commissioni permanenti nelle quali non siano previste votazioni, il Senato, pochi giorni dopo, ha invece escluso per le sue commissioni (e quindi anche per le commissioni bicamerali presiedute da un senatore) la partecipazione da remoto alle discussioni generali e alle interrogazioni in commissione. Non è una differenza cruciale, per carità, ma è interessante notare come queste diversità siano spesso cercate e talora persino rivendicate con orgoglio (si veda, emblematicamente, la seduta della Giunta per il regolamento del Senato del 10 novembre 2020).
Ora, tuttavia, il cittadino non può non restare sorpreso allorquando, consultando i siti internet di Camera e Senato, scopre che addirittura il testo della Costituzione italiana vigente pubblicato dai due rami del Parlamento risulta non coincidente. In particolare, Camera e Senato hanno dato letture opposte alla revisione costituzionale di cui alla legge costituzionale 19 ottobre 2020, n. 1 (Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari), pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 261 del 21 ottobre 2020.
La Camera ha tempestivamente immesso in rete, dal 5 novembre 2020, ossia il quindicesimo giorno dalla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, il testo della Costituzione novellata. Agli artt. 56 e 57 Cost. ha aggiunto, in nota (accanto all’utile indicazione delle precedenti novelle), il contenuto dell’art. 4 della legge costituzionale n. 1 del 2020, che risulta del seguente tenore: «1. Le disposizioni di cui agli articoli 56 e 57 della Costituzione, come modificati dagli articoli 1 e 2 della presente legge costituzionale, si applicano a decorrere dalla data del primo scioglimento o della prima cessazione delle Camere successiva alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale e comunque non prima che siano decorsi sessanta giorni dalla predetta data di entrata in vigore».
Il Senato, invece, intervenendo con qualche giorno di ritardo, ha preferito seguire una via diversa, per non dire diametralmente opposta. Ha lasciato inalterato il testo degli artt. 56 e 57 Cost., ossia le disposizioni ai sensi delle quali – rispettivamente – “il numero dei deputati è di seicentotrenta” e “il numero dei senatori elettivi è di trecentoquindici”. Salvo aggiungere, in nota, quanto segue: «La legge costituzionale 19 ottobre 2020 n. 1 “Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari” (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 21 ottobre 2020, n. 261) ha modificato questo articolo come segue, stabilendo altresì, all’art. 4, che tali modifiche “si applicano a decorrere dalla data del primo scioglimento o della prima cessazione delle Camere successiva alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale e comunque non prima che siano decorsi sessanta giorni dalla predetta data di entrata in vigore”».
Nulla quaestio, invece, sull’art. 59 Cost. (quanto alla nomina dei senatori a vita, nel numero massimo complessivo di cinque): in questo caso, non essendo stato previsto alcun rinvio della sua applicabilità, la novella è stata direttamente inserita nell’articolo nei testi pubblicati da entrambi i rami del Parlamento.
Si può evidentemente discutere su quale delle due opzioni sia preferibile. Personalmente, ritengo che la soluzione adottata dalla Camera sia quella più corretta: la Costituzione ad oggi vigente è quella che è stata emendata dalla legge di revisione costituzionale, che ha trovato conferma nel referendum svoltosi il 20-21 settembre, e il fatto che l’applicabilità di due delle tre modifiche apportate sia stata posposta alla nuova legislatura, e comunque almeno al 4 gennaio 2021, non mi pare mutare questo assunto.
Certo, se in ipotesi le Camere fossero sciolte prima di quella data, entro la quale scade, non a caso, la delega legislativa per il ridisegno dei collegi elettorali di cui all’art. 3 della legge n. 51 del 2019, occorrerebbe in teoria procedere nuovamente all’elezione di 630 deputati e 315 senatori. Tuttavia, come si notava in altra occasione (N. Lupo, Le conseguenze istituzionali del referendum del 20-21 settembre 2020, in www.forumcostituzionale.it, 11 ottobre 2020), si tratta di “un’ipotesi che non potrebbe non apparire, sul piano costituzionale, poco logica e tanto meno opportuna, visto che finirebbe per vanificare, almeno nell’immediato, la volontà chiaramente espressa dai cittadini nel referendum che si è appena svolto. Sarebbe perciò necessario che tutti gli organi costituzionali, a partire dal Presidente della Repubblica, si attivassero, nell’ambito delle loro attribuzioni, per scongiurarla e quindi per posporre lo scioglimento di qualche ulteriore settimana, al fine di assicurare comunque nelle prossime elezioni l’applicazione della nuova disciplina costituzionale, e del conseguente adeguamento dei collegi elettorali”.
L’opzione seguita dal Senato potrebbe forse rispondere ad una qualche logica comunicativa, al fine cioè di sottolineare che i senatori elettivi sono tuttora 315 (e i deputati 630), e che tali legittimamente resteranno fino all’esaurirsi della XVIII legislatura. Logica comprensibile, ma che dovrebbe ispirare la predisposizione di idonei strumenti di comunicazione istituzionale, senza condurre ad alterare la correttezza giuridico-normativa del testo della Costituzione. Né tanto meno a collocare soltanto in nota quello che è il testo della Costituzione oggi vigente, ancorché non (ancora) applicabile.
Non mi appassiona il problema (comunque reale) dell’applicazione nel tempo della L costituzionale n.1 del 19 ottobre 2020 relativa alla riduzione del numero dei parlamentari attraverso la modifica degli art. 56, 57 e 59 C. Capisco la possibile divergenza interpretativa fra le due camere; non la trovo tuttavia né sorprendente né incoerente, bensì piuttosto naturale e confacente al bicameralismo. In realtà è il bicameralismo scelto nel 1947 che è risentito ormai, non solo dal prof. Lupo, come una scelta inappropriata, insoddisfacente. Le numerose revisioni passate e le leggi elettorali più recenti che hanno reso il Senato sempre più omogeneo alla Canera dei deputati attestano l’obiettivo condiviso di un superamento del bicameralismo (non solo paritario). Meglio ammetterlo francamente che girare intorno al problema (o quello che è risentito come tale).
Accettata la conclusione del monocameralismo non è tuttavia siglata la sorte del Senato. L’unica soluzione preclusa sarebbe allora un Senato seconda Camera legislativa, paritetica (USA, CH, I-1947) o con poteri di legislazione ordinaria limitati (Senato delle autonomie territoriali, riforma 2016). In alternativa i poteri del Senato possono essere limitati – più coerentemente – alle competenze concorrenti fra Stato centrali e regioni (Senato federale della riforma del 2006). Tutte queste forme di bicameralismo prevedono sempre poteri legislativi pieni in materia costituzionale. Questo vale anche per il Senato francese che in materia ordinaria possiede però solo poteri consultivi (o di veto sospensivo). A parte la legislazione costituzionale per la quale è una vera seconda camera con una funzione conservatrice, il Sénat è quindi un organo consultivo che attraverso il voto di emendamenti può solo marginalmente ritardare il processo legislativo ordinario dominato dall’Assemblée nationale. Assomiglia quindi molto ad organi legislativi puramente o prevalentemente consultivi come la Camera dei Lords inglese, il Seanad irlandese e il Conseil d’État lussemburghese, a parte il potere pieno per le revisioni. Tutte queste seconde camere (con poteri decisionali) o organi prevalentemente o esclusivamente consultivi sono da distinguere da organi federali non parlamentari (quindi non propriamente “senatoriali”) ma “ambasciatoriali” come il Bundesrat tedesco (cf F. Palermo, M. Nicolini, Il bicameralismo, 2013) che non delibera (perché non conosce il libero mandato), ma esprime con voto ponderato il parere dei governi dei Länder, o con veto sospensivo a titolo consultivo (Einspruch), o tramite approvazione/disapprovazione (Zustimnung) a titolo legislativo pieno in materie costituzionali e in materie che riguardano l’organizzazione federale o le finanze dei Länder.
In Italia queste differenze sono raramente distinte con la sufficiente attenzione: la confusione più clamorosa è stata quella della revisione del 2016 con un Senato ibrido delle autonomie territoriali con competenza in alcune materie legislative ordinarie, censurata attraverso il referendum costituzionale.
Dall’elezione diretta dei presidenti di regione (1999) e dalla riforma del titolo V (2001) i poteri formali e materiali degli organi decentrati sono cresciuti sensibilmente rispetto a quelli degli organi centrali, Presidente del consiglio, governo e parlamento. Che cosa aggiungerebbe un Senato federale o delle autonomie a questo stato di diritto non molto equilibrato, fonte di contrasti strumentali a danno della coerenza dell’azione di governo? Non sarebbe più confacente concepire un Consiglio delle regioni, sviluppo naturale della Conferenza unificata dello stato e delle regioni?
Rimane da verificare in quale misura un Senato puramente consultivo, eletto indirettamente (cioè proporzionalmente dai deputati e per quote annuali) fra candidati qualificati con mandato lungo, perciò autorevole, con diritto d’iniziativa e di parere non vincolante in tutte le materie legislative potrebbe contribuire a rinforzare la coerenza,, la continuità e la stabilità della produzione legislativa nonché la convergenza con gli altri paesi dell’UE.
Buon pomeriggio,
segnalo un’altra asimmetria fra i siti internet delle due Camere con riguardo alla data di inizio di un nuovo governo.
La Camera dei Deputati considera il primo giorno di un governo coincidente con la data di nomina (qui l’esempio del Draghi I: https://www.camera.it/leg18/176?idGoverno=182&idLegislatura=18&tipoVis=), il Senato invece con la data del giuramento (qui sempre il Draghi I: http://www.senato.it/leg/18/BGT/Schede/Governi/0078_M.htm).
Qual è l’uso più corretto? Il Governo Draghi è iniziato il 12 o il 13 febbraio 2021?
Il giorno del giuramento
Non posso non apprezzare che anche il testo della Costituzione disponibile sul sito internet del Senato abbia deciso (non so dire a partire da quando) di conformarsi alla soluzione adottata dalla Camera, consistente cioè nel riportare il testo vigente degli artt. 56 e 57 Cost., come novellato dalla legge costituzionale n. 1 del 2020, e in nota la precisazione sull’applicabilità della novella a decorrere dalle prossime elezioni.
Vedo inoltre che, sempre sul sito del Senato, è stato già novellato il testo degli artt. 9 e 41 Cost. in base a quanto disposto dalla legge costituzionale n. 1 del 2022, peraltro destinata ad entrare in vigore il 9 marzo 2022. Il sito della Camera continua invece a pubblicare il testo originario di tali articoli della Costituzione, probabilmente in attesa del decorso di quest’ultima data.