di Tania Groppi
Le imprevedibili vicende della vita e della morte scuotono anche il diritto, aprendo scenari inattesi ed esigendo risposte.
Meno di una settimana fa scrivevo della democrazia paritaria dopo le elezioni regionali del settembre 2020, evidenziando la straordinaria importanza del decreto-legge Puglia (decreto-legge n. 86/2020, convertito nella legge n. 98/2020, con il quale il governo ha utilizzato per la prima volta il potere sostitutivo per omissione legislativa regionale: ne ho scritto più in dettaglio qui) anche per le altre regioni la cui legislazione non fosse stata adeguata alla legge di principio statale (legge n. 20/2016: per un quadro di tali leggi, si veda lo studio pubblicato in giugno dal gruppo delle costituzionaliste). Tra esse, la Calabria, andata al voto nel gennaio di quest’anno: di fronte alla incapacità della politica regionale calabrese di adeguare la legislazione prima di tali elezioni, sembrava che non restasse altro da fare che attendere (con trepidazione) l’udienza di fronte al TAR di Catanzaro, che a novembre dovrà decidere se rimettere alla Corte costituzionale la questione di costituzionalità della legge elettorale regionale non adeguata, aprendo così la strada al possibile annullamento delle elezioni del gennaio scorso.
Passano soltanto pochi giorni e giunge la tristissima notizia della morte precoce della giovane Presidente, Jole Santelli. Un evento che, determinando, ai sensi dell’art. 126, comma 3, della Costituzione (e dell’art. 33 dello statuto calabrese) lo scioglimento del Consiglio regionale, rende di incalzante attualità la questione del mancato adeguamento della legislazione elettorale calabrese (in particolare della legge reg. n. 1/2005), in vista delle imminenti nuove elezioni.
Senza voler qui affrontare la complessa problematica del termine per lo scioglimento del consiglio regionale, né quella, ancor più complicata, della data entro la quale debbono essere indette le elezioni e della data entro la quale debbono svolgersi (la complessità, sia detto tra parentesi, deriva dalla laconicità della normativa regionale calabrese e dal concorrere di diverse leggi statali, anch’esse alquanto lacunose: legge n. 108/1968, legge n. 43/1995, legge cost. n. 1/1999 e legge n. 165/2004), l’interrogativo che si pone riguarda la possibilità che la Regione Calabria vada al voto ancora una volta con una legge elettorale non adeguata ai principi costituzionali sulla democrazia paritaria.
Infatti, l’art. 1, comma 6, della legge elettorale calabrese si limita a stabilire che “Al fine di assicurare la parità di accesso alle cariche elettive degli uomini e delle donne, ai sensi degli articoli 51 e 117, comma 7, della Costituzione, le liste elettorali devono comprendere, a pena di inammissibilità, candidati di entrambi i sessi”, ignorando i due semplici principi previsti dalla legge statale in attuazione degli articoli 51, comma 1, e 117, comma 7, della Costituzione: presenza, in ciascuna lista dei candidati “in modo tale che quelli dello stesso sesso non eccedano il 60 per cento del totale”; possibilità che “sia consentita l’espressione di almeno due preferenze, di cui una riservata a un candidato di sesso diverso, pena l’annullamento delle preferenze successive alla prima”.
È evidente che le elezioni regionali calabresi non potranno svolgersi sulla base di questa normativa: l’intervento sostitutivo del governo nei confronti della regione Puglia, che non aveva adeguato la sua legislazione ai medesimi principi statali, ha sottolineato in maniera molto netta la precettività di questi ultimi e le conseguenze del mancato adeguamento ad essi sulla legislazione di tutte le regioni ordinarie (fin dal titolo, che non contiene alcun riferimento alla Puglia, ma reca “Disposizioni urgenti in materia di parità di genere nelle consultazioni elettorali delle regioni a statuto ordinario”). Basti citare il preambolo del decreto-legge, che si riferisce alla necessità, “a tutela dell’unità giuridica della Repubblica”, di “garantire l’effettività del rispetto del principio di accesso alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza ai sensi dell’articolo 51, primo comma, della Costituzione”. Ancor più chiaro è l’art. 1 del decreto-legge medesimo: “Il mancato recepimento nella legislazione regionale in materia di sistemi di elezione del Presidente e degli altri componenti della Giunta Regionale, nonché dei consigli regionali dei principi fondamentali posti dall’articolo 4 della legge 2 luglio 2004, n. 165, come modificata dalla legge 15 febbraio 2016, n. 20, integra la fattispecie di mancato rispetto di norme di cui all’articolo 120 della Costituzione e, contestualmente, costituisce presupposto per l’assunzione delle misure sostitutive ivi contemplate”.
Insomma, l’intervento sostitutivo è volto a colmare un’omissione legislativa che si traduce in una incostituzionalità della legislazione regionale non adeguata, incostituzionalità alla quale non è possibile rimediare con l’ordinario meccanismo dell’art. 127 Cost., che implica che ci sia una “nuova” legge regionale da impugnare (anche qui tra parentesi, faccio rilevare che soltanto per le leggi delle Province autonome di Trento e di Bolzano e per quelle della Regione Trentino- Alto Adige l’art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992 prevede eccezionalmente un particolare sistema di adeguamento ai principi e alle norme statali costituenti limiti alla legislazione provinciale e regionale).
Ciò detto quanto alla incostituzionalità della legislazione elettorale vigente perché non adeguata e circa la necessità che le prossime elezioni calabresi si svolgano invece con una legislazione finalmente conforme, oltre che ai principi statali, alla Costituzione (ricordo altresì che su 30 consiglieri al momento le donne sono 3), occorre interrogarsi sulle vie per conseguire tale risultato.
Che mi pare siano essenzialmente due: un decreto-legge sostitutivo statale (sul modello Puglia), oppure una modifica alla legislazione vigente da parte del Consiglio regionale in regime di prorogatio. È da escludere che la via giudiziaria avviata di fronte al TAR Calabria possa avere conseguenze in tempo utile, considerando che in ogni caso, a prescindere dalla incidenza sul giudizio amministrativo della morte della Presidente e del conseguente scioglimento del Consiglio, una eventuale decisione di accoglimento della Corte costituzionale a seguito di una eventuale rimessione non potrebbe arrivare prima di nove mesi o un anno.
Sul potere sostitutivo statale, nulla quaestio: sarebbe assai arduo per il governo, a pochi mesi di distanza dal caso Puglia, non ripetere il medesimo procedimento nei confronti della Calabria. Tanto più che in sede di conversione del decreto-legge Puglia, proprio alla Calabria (e al Piemonte, andato al voto nel 2019 con la legge non adeguata) si era indirizzato il Ministro degli affari regionali, chiedendo un rapido adeguamento.
Quanto alla possibilità per il Consiglio regionale di intervenire in regime di prorogatio, non sembra che i poteri “affievoliti” dei quali in tale fase dispongono i consigli regionali rappresentino un ostacolo. La giurisprudenza costituzionale è ormai chiara, a partire dalla sentenza n. 68/2010 e ha avuto modo di ribadire tali principi in riferimento proprio alla Regione Calabria con la sentenza n. 243/2016: spettano ai consigli regionali in prorogatio solo le “attribuzioni relative ad atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili […]” (sentenza n. 68/2010). La Corte ha precisato che “il requisito della necessità ed urgenza non costituisce l’unico e generale presupposto per l’esercizio dei poteri in prorogatio, poiché sussiste anche quello degli atti dovuti in base a disposizioni costituzionali o legislative statali. Durante questa fase, il Consiglio regionale è tenuto a limitare i contenuti dei provvedimenti legislativi esclusivamente a quelle disposizioni che appaiano «indifferibili e urgenti» al fine di fronteggiare situazioni di pericolo imminente, ovvero che appaiano necessitate sulla base di obblighi fissati dal legislatore statale o comunitario (sentenze n. 157 del 2016 e n. 158, 81, 64, 55 e 44 del 2015)”.
E non costituisce forse l’adeguamento alla legge n. 20/2016, attuativa di principi costituzionali, un atto costituzionalmente dovuto? Tanto dovuto che, appunto, l’alternativa è incorrere nell’esercizio del potere sostitutivo statale, come ha mostrato la vicenda della Regione Puglia, e che rischia di ripetersi con la Calabria. Peraltro, il fatto che, sia pure in regime di prorogatio, il Consiglio regionale possa adottare la legge attuativa, non è ininfluente sull’eventuale esercizio del potere sostitutivo, che non potrà omettere la fase della diffida, rivolta proprio al Consiglio stesso. Diffida che, a sua volta, renderebbe ancora più evidente il carattere “costituzionalmente indifferibile” dell’esercizio del potere legislativo regionale.
In conclusione, entrambi gli strumenti, decreto-legge sostituivo statale o nuova legge regionale sono idonei a conseguire il risultato di riallineare, finalmente, la legislazione calabrese con la Costituzione, aprendo la strada a una competizione elettorale più in linea con i principi della democrazia paritaria. Quel che cambia, ovviamente, è il dato politico: saprà il sistema politico regionale, impantanato da anni sulla questione dell’adeguamento della legislazione ai principi della parità di genere, uscire dall’inerzia, sia pure in extremis, e dare un segnale alle cittadine e ai cittadini calabresi?
La parità di genere è un corollario del principio generale di uguaglianza. La Costituzione vi insiste giustamente per l’accesso alle cariche elettive, perché in ultima analisi i diritti politici garantiscono tutti gli altri. Se il principio è incontestabile, la sua applicazione non è altrettanto facile.
Dopo le clamorose sentenze delle Corti costituzionali del Brandenburgo e della Turingia (https://verfassungsblog.de/paritaet-in-deutschland-und-europa/ e https://verfassungsgericht.brandenburg.de/verfgbbg/de/presse-statistik/pressemitteilungen/detail/~23-10-2020-paritaetsgesetz-verfassungswidrig) contro la parità di genere imposta sulle liste elettorali, i politici, gli elettori e i jus pubblicisti tedeschi aspettano con apprensione un chiarimento da parte del BVerfG. La questione giuridica è di grande rilevanza teorica. All’occorrenza sin entrambi i Länder si trattava di sapere se una legge ordinaria può imporre ai partiti di presentare su liste bloccate un’alternanza rigida fra candidati donne e uomini. Sarebbe un errore insistere sull’identità dei richiedenti, degli iscritti dell’AfD locale, per screditare le sentenze. Solo i partiti di sinistra, SPD e Linke, e i Verdi difendono la legislazione censurata, mentre CDU e Liberali sono critici.
Le decisioni delle Corti e il dibattito tedesco gettano anche il dubbio (quello della conoscenza, quello di Cartesio) sulla conformità di alcune disposizioni elettorali italiane con la Costituzione e con i massimi principi democratici. La Corte del Brandeburgo ha precisato che la sua decisione sarebbe, ça va sans dire, diversa, se la parità di genere sulle liste attraverso l’alternanza fosse prevista nella Landesverfassung. Quest’ultima si deve però conformare ai principi federali del GG interpretati dal BVerfG. In Italia l’art. 51 del 2003 sancisce la facoltà di accesso alle cariche pubbliche per entrambi i sessi e prevede che la Repubblica deve promuovere con appositi provvedimenti le pari opportunità fra uomini e donne. Non impone invece la parità né per gli eletti (il Parlamento deve essere composto per metà da donne e per metà da uomini; quello sarebbe l’obiettivo, ma nessuno osa rivendicarlo formalmente), e nemmeno per i candidati (la stessa imposizione per le liste; più accettabile, e diffusamente previsto in vari ordinamenti, ma democraticamente contestabile: perché un partito femminista non potrebbe essere composto a maggioranza da donne?).
Le liste bloccate incidono positivamente sulla parificazione perseguita, anche se molto dipende dalla dimensione delle circoscrizioni e da altri stratagemmi come le candidature dello stesso candidato in più circoscrizioni. Secondo chi scrive le liste bloccate sono tuttavia un grave e ingiustificabile abuso antidemocratico, anche se in certi limiti sono dichiarate legittime dalla Corte costituzionale (1/2014 e 35/2017) e usate in varie versioni in altri paesi. Sono quantomeno una restrizione non indispensabile. Le liste bloccate pongono un problema nuovo, a cavallo fra le due parità, fra candidati della stessa lista e fra parlamentari eletti, appena menzionate. L’alternanza obbligatoria di candidati dell’uno e dell’altro genere su liste bloccate favorisce l’elezione di un Parlamento più equamente diviso, ma limita la libertà di selezione e di rappresentazione dei partiti. È proprio questa configurazione che è stata censurata dalle Corti costituzionali dei due Länder. Le liste bloccate creano un’opportunità specifica di parità imposta e quindi discutibile, che liste libere con preferenza unica o sistemi senza liste (anche se prevedono circoscrizioni plurinominali) di per sé escludono. La doppia preferenza di genere, infine, si colloca fra le due soluzioni appena descritte di lista bloccata e di lista libera; se la doppia preferenza di genere è libera e senza imposizioni, rischia di essere inefficace per garantire la parità di risultato; se è resa obbligatoria, diviene contestabile per ragioni di coerenza democratica.
Alla fine bisogna distinguere la parità di genere dell’articolo 51, una parità di diritti da esercitare, da quella delle alternanze imposte su liste bloccate, che determinano l’ordine di elezione al di fuori della procedura elettorale, una doppia forzatura di cui la prima, la peggiore, le liste bloccate, è condizione della seconda, l’alternanza di genere obbligata. Un proverbio cinese dice che una cosa iniziata male difficilmente finisce bene. Forse sarebbe il caso di ripensare la normativa elettorale dalle radici!