Chiusa la pagina del referendum si apre il dibattito sul “seguito” della riforma costituzionale. Nulla di sorprendente dato che tra i motivi che hanno sorretto il SI vi era la convinzione che il “taglio dei parlamentari” è solo il primo passo di un più vasto programma di riforme. Quali? Ma anche chi ha sostenuto il NO ha paventato conseguenze negativa sugli assetti istituzionali e perciò l’esigenza di porre mano a correttivi. Quali? Il tema si annuncia perciò interessante e apriamo perciò una pagina del giornale dedicata a proposte e riflessioni “sul dopo”
S. Curreri, Le riforme costituzionali del Senato conseguenti all’esito referendario: buscar el levante por el poniente?
A. D’Andrea, Dopo il “taglio” dei parlamentari
S. Pinto, Quel che resta del referendum: il dibattito sul voto degli elettori “fuori sede”
A.M. Citrigno, Il taglio del numero dei parlamentari e i rischi per il divieto di mandato imperativo
S. Curreri, Il Parlamento in seduta comune come terza camera politica: prospettive e difficoltà
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Rispondo all’invito di presentare una riflessione sul dopo-referendum, sperando che le mie opinioni siano ritenute pubblicabili. L’analisi proposta è la continuazione delle mie riflessioni sulle sentenze 1/2014 e 35/2017, la prima pubblicata sui Quaderni Costituzionali, la seconda – più articolata, secondo me importante perché precisa e dissensiente – rifiutata da due o tre prestigiose riviste di diritto costituzionali.
Se LaCostituzione.info pubblica il presente articolo, pregherei di aggiungere la mia breve biografia da ricercatore che si trova in fondo del mio testo.
I nodi non risolti dal referendum sul taglio dei parlamentari: il superamento del bicameralismo e la conformità della legge elettorale.
Dopo la vittoria del Si al referendum il Parlamento conterà 600 rappresentanti divisi in due camere con gli stessi poteri, 400 deputati e 200 senatori. Rispetto all’impianto originale, il bicameralismo non è però più quello di due camere composte diversamente, che potevano essere sciolte separatamente, con mandati di durata più lunga per i senatori eletti a base regionale dagli elettori con almeno 25 anni di età e fra candidati con almeno 40 anni di età. Camera e Senato sono stati resi sempre più omogenei attraverso la cancellazione progressiva delle loro differenze e soprattutto attraverso leggi elettorali uniformizzate nei limiti del possibile, con l’auspicio sia del Presidente della Repubblica sia della Corte costituzionale, nell’intenzione di agevolare “la governabilità”. I limiti d’età più alti e la base regionale del Senato stanno per essere abolite. Tutte insieme questi ritocchi hanno deliberatamente svuotato il bicameralismo originale, paritario ma disomogeneo, trasformando il Senato in una replica in scala ridotta della Camera. La differenziazione dei regolamenti interni, che sono di competenza delle assemblee stesse, potrebbe aver i giorni contati. A queste condizioni il bicameralismo vigente è essenzialmente procedurale.
L’alto grado di omogeneità raggiunto dalle due camere, non promosso dai “populisti”, era un argomento forte, anche se poco utilizzato, a favore del taglio dei parlamentai: perché avere 945 parlamentari quasi indistinguibili? Con camere meno numerose bisogna ridisegnare le circoscrizioni, adeguare o riscrivere le procedure elettorali. In via precauzionale l’adeguamento è in parte già approvato. Altri aggiustamenti tecnici sono di facile realizzazione. “L’intendance suivra”, si dice giustamente.
I due sfide istituzionali post-referendarie, entrambe più importanti del numero dei parlamentari, sono rimaste le stesse di prima della consultazione popolare: serve una doppia riflessione sul bicameralismo e sulla normativa elettorale. Sarebbe facile adeguare le procedure elettorali e parlamentari ai nuovi numeri, senza stravolgere l’esistente. In alternativa il taglio dei parlamentari può diventare un primo passo verso riforme più ambiziose che ripensano in modo organico la forma del Parlamento ormai distante dal modello originale e definiscono delle procedure elettorali più rispettose dei principi democratici.
Il superamento del bicameralismo
Il bicameralismo paritario reso anche omogeneo è risentito diffusamente come disfunzionale. Il suo superamento era al centro degli ultimi progetti di revisione costituzionale abortiti nel 2006 e nel 2016. In un’ottica comparativa il modello italiano è sempre più isolato. Immaginando un continuum fra bicameralismo paritario ma disomogeneo (USA-1787, CH-1848, I-1947) e monocameralismo, si possono ordinare soluzioni molto diverse in funzione della possibilità (potere formale e probabilità statistica) di veto della camera alta: il Senato delle regioni o delle autonomie, il Sénat francese, il Bundesrat tedesco e seconde camere con poteri più consultivi che di decisione come la House of Lords britannica. Quando l’omogeneizzazione in corso sarà perfezionata, il modello italiano si sarà spostato da un estremo verso l’altro.
La soluzione più in auge fra politici ed esperti è un Senato delle regioni, da modello tedesco, o almeno così si pensa. Il Bundesrat non è tuttavia una seconda camera parlamentare, perché non delibera, ma solo una sala di compensazione dove con voto ponderato si determina la posizione dei governi dei Länder. La loro decisione ha normalmente valore sospensivo (Einspruch) e solo in casi limitati valore di veto (Zustimmung). Attraverso il Bundesrat i governi dei Länder possiedono un diritto di iniziativa legislativa che passa però attraverso il governo federale. I Länder sono autentiche democrazie, con un’assemblea parlamentare eletta democraticamente e governi di coalizione che ne emanano. Le competenze dei Länder sono ampie, garantite dalla Costituzione e dalla Corte costituzionale, ma in casi d’interesse nazionale prevale la legge federale. Il contrasto con l’Italia è eclatante, dove il predominio del Presidente della regione è assicurato attraverso l’elezione diretta e la composizione di un’assemblea regionale a lui favorevole, dove l’incertezza e la litigiosità relative alle competenze sta crescendo e dove l’eliminazione nel 2001 di ogni riferimento all’interesse nazionale che in Germania ha permesso allo Stato centrale di prevalere sistematicamente, di unificare, favorisce un’evoluzione inversa. La gestione politica della pandemia ha messo in evidenza la differenza concreta fra i due modelli. In Italia le prerogative dei governi regionali per far valere i loro interessi e punti di vista a livello nazionale, o contro le impostazioni centrali, sono notevoli e forse sufficienti. Non è evidente quale diritto o tutela un Senato delle Regioni potrebbe utilmente aggiungere alle autonomie, prerogative e garanzie già esistenti. L’elezione a base regionale non implica la rappresentanza degli interessi regionali, assunta formalmente non dal Senato della Repubblica, ma dai governi regionali, presidenti, consigli e assemblee. Il libero mandato dei senatori garantisce un voto nell’interesse nazionale.
Il Sénat francese risponde ad una logica molto diversa: si tratta sostanzialmente di una seconda camera conservatrice, un elemento moderatore della sovranità del Parlamento, un freno al potere dell’Assemblée Nationale. Da questo punto di vista è assomiglia al Senato originale della Repubblica italiana. I senatori francesi sono però eletti indirettamente, cioè dagli eletti locali, al 95% da consiglieri comunali, una modalità che privilegia le popolazioni di aree non urbane, statisticamente da sempre più conservatrici. La differenza con la seconda camera italiana è che il Sénat non vota la fiducia al governo, non approva le leggi finanziarie, può solo rinviare l’approvazione delle leggi ordinarie ad un secondo voto dell’Assemblée; in ultima analisi la sua approvazione è richiesta solo per revisioni costituzionali.
Alcune democrazie parlamentari europee inizialmente bicamerali hanno soppresso le loro seconde camere, la Danimarca nel 1957 e la Svezia nel 1963. Altre Parlamenti monocamerali, come in Norvegia, Islanda e Lussemburgo, usano strumenti procedurali interni similari ad un bicameralismo paritario e omogeneo, come un secondo voto a qualche distanza dal primo. Una soluzione solo leggermente diversa è il monocameralismo abbinato ad un organo di riflessione, eletto indirettamente, a composizione qualificata ed esperta, con ampi diritti d’iniziativa, ma con poteri solo consultivi e sospensivi: a questa definizione rispondono il Senato irlandese (Senead Eirean), il Consiglio di Stato lussemburghese e sempre di più la House of Lords britannica.
Quest’ultima configurazione di un Parlamento (formalmente o sostanzialmente) monocamerale appoggiato da un organo consultivo sembra essere la soluzione più confacente alle esigenze di riforma del Senato italiano, a condizione di rinunciare all’idea di un Senato delle Regioni. Per essere efficiente nel suo ruolo di guardiano della coerenza intrinseca, sistemica, temporale e europea della legislazione, il Senato consultivo, dovrebbe essere democratico, autorevole e indipendente dalla Camera. La legittimazione democratica dei senatori può essere garantita attraverso un’elezione proporzionale indiretta dai deputati, la loro autorevolezza attraverso condizioni severe ma generiche di eleggibilità e un numero non eccessivo, la loro indipendenza grazie ad un mandato lungo e un rinnovamento ogni anno per quota. L’efficacia della soluzione può essere assicurata da un ampio diritto d’iniziativa collegiale in tutte le materie, una procedura di decisione rapida, un’organizzazione interna autonoma, una procedura deliberativa a porte chiuse, la pubblicità dei pareri senza opinioni dissenzienti e un potere sospensivo (modulabile) dei pareri contrari ai progetti di legge o di decreto.
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La legge elettorale
A parte le poche indicazioni basilari nella costituzione, la scelta delle modalità per eleggere i parlamentari è di competenza della legge ordinaria che dipende quindi in gran parte da principi generali non scritti e dalla loro interpretazione. Trattandosi di una delle procedure più qualificanti della democrazia rappresentativa, una sua corretta definizione è più importante del numero dei parlamentari. La dottrina costituzionale, non solo in Italia, fa fatica a districare gli argomenti giuridici dalle valutazioni ed implicazioni politiche; la mancanza di punti fermi condivisi e di una teoria generale degna di questo nome non agevola i giudici costituzionali a decidere e motivare le sentenze in materia elettorale.
Confidando nel rispetto dei principi democratici generali da parte del Parlamento, il costituente ha fissato pochi punti (il suffragio universale, temperato per il Senato; l’uguaglianza del voto; art. 48 e 58 C.) lasciando il dettaglio e in particolare il modello di suddivisione dell’elettorato (a parte la base regionale per il Senato, 57 (1)), di espressione del voto (a parte il voto personale, libero e segreto dell’art. 48) e di formula per assegnare i seggi al legislatore ordinario.
Le quattro riforme degli ultimi 25 anni seguivano una logica più politica che giuridica nell’intenzione di favorire attraverso la procedura elettorale la formazione di una maggioranza parlamentare coesa e stabile intorno allo schieramento più votato. La logica giuridica e costituzionale si articola invece a partire dei diritti elettorali individuali e più precisamente i diritti politici degli elettori (art.48 C.: il voto personale, libero ed eguale), dei candidati (art. 51: l’uguale accesso alle cariche elettive) e degli eletti (art. 67: il libero mandato). Tutti i sistemi elettorali sono dei compromessi fra rispetto dei diritti politici individuali, efficienza delle istituzioni pubbliche e convenienza degli attori politici. Per limitare un diritto costituzionale, quali i diritti elettorali individuali, con la pretesa di perseguire determinati obiettivi politici legittimi, quali la formazione di una maggioranza coesa e di un governo stabile, la misura restrittiva deve superare il test di proporzionalità. Questo criterio teorico è comunemente accettato, intuitivamente convincente e sistematicamente utilizzato dalla giurisprudenza costituzionale. La misura restrittiva a scopo politico deve essere idonea al raggiungimento dell’obiettivo dichiarato, necessaria (cioè non ci devono esistere misure equivalenti meno restrittive) e non eccessiva (o sproporzionata, restringendo troppo il diritto individuale). Valutato in base a questo criterio qualsiasi tipo di lista bloccata, lunga o corta che sia, è palesemente incostituzionale, perché non necessario al raggiungimento dell’obiettivo dichiarato, nonostante la giurisprudenza più permissiva della Corte costituzionale. Forse l’obiettivo vero è taciuto e non coincide nemmeno con quello dichiarato. Per quanto riguarda il premio di maggioranza di lista, un’analisi giuridica rigorosa condurrebbe a una condanna altrettanto netta: la lista elettorale, una restrizione introdotta per ostacolare abusi maggioritari, viene utilizzata per assicurare la maggioranza a gruppi precostituiti. Tanto che vale il libero mandato, il premio comunque non è efficace, perché non garantisce. Esistono infine soluzioni alternative meno invasive, più franche e più efficaci. È evidente che con il premio di maggioranza di lista si pretende attribuire maldestramente alla procedura per eleggere il Parlamento una funzione che dovrebbe essere assicurata attraverso disposizioni costituzionali che riguardano il rapporto fra Parlamento e governo, o eventualmente fra l’elettorato e il (capo del) governo (o dello Stato).
Ammessa quest’analisi, la futura legge elettorale deve in qualche misura essere proporzionale, a condizione di riconoscere che anche un sistema con numerosi collegi uninominali tagliati equamente può essere ritenuto sufficientemente proporzionale. I sistemi proporzionali di lista tendono a trasformare il voto in una scelta fra schieramenti, un criterio in conflitto con l’idea di un’assemblea sovrana, composta da individui liberi ed uguali, deliberando senza vincolo di mandato ed eletta da individui con preferenze diverse e liberi di associarsi, ma non divisi in schieramenti. Solo il rispetto scrupoloso dei diritti politici individuali degli elettori, candidati e eletti rende i sistemi di lista accettabili e conformi.
La scelta politica del modello elettorale riguarda quindi la dimensione delle circoscrizioni (fra 1 e il numero dei parlamentari da eleggere), la forma del voto (singolo, plurimo, doppio, con facoltà disgiuntiva, etc) e la formula di assegnazione dei seggi.
Il principio supremo è la regola di maggioranza, intesa correttamente come maggioranza assoluta. Contrariamente all’opinione comune, questo principio vale anche per i sistemi proporzionali di lista nella misura in cui la formula di ripartizione non deve permettere un’inversione di maggioranza, cioè non deve essere possibile che una lista che prende una maggioranza assoluta dei consensi possa ricevere solo una minoranza dei seggi. Tale conseguenza antidemocratica purtroppo non è evitata con le formule proporzionali neutre che vanno sempre più di moda. Le formule classiche (D’Hondt o Hagenbach-Bischoff), basate sul miglior rapporto fra voti e seggi, rispettano il criterio di maggioranza, mentre le altre formule (Sainte-Laguë) che lo violano inesorabilmente spingono i partiti a dividersi per massimizzare le loro probabilità di successo. Poco apparente nelle elezioni di assemblee numerose, il difetto inaccettabile di invertire i rapporti di maggioranza si manifesta facilmente quando un’assemblea rappresentativa, divisa in gruppi, elegge proporzionalmente i membri di una commissione parlamentare.
Le soluzioni di riparto proporzionale nazionale prevedono di solito soglie di sbarramento, arbitrarie, difficili da calibrare e in contraddizione con l’assunto di base. Il riparto definitivo in piccole circoscrizioni permette invece di raggiungere risultati paragonabili in piena libertà degli attori, elettori, candidati e partiti di riferimento.
È questo il quadro logico-giuridico che qualsiasi legge elettorale dovrebbe osservare. Il resto è scelta politica nei limiti del criterio interpretativo di proporzionalità di tutte le misure restrittive dei diritti costituzionali.
Henri Schmit, laureato in filosofia (Paris IV Sorbonne) e in giurisprudenza e (Paris I Panthéon- Sorbonne), diplomato in diritto finanziario internazionale (post-laurea, DEA) e in “Institutions et finances européennes” (CUECE/CRUE), scrive articoli su questioni di politica europea, di normativa elettorale e di diritto costituzionale, con un interesse particolare per il concetto di rappresentanza politica. Ha pubblicato nel 2019 una monografia sul sistema elettorale lussemburghese: “Comment réformer le système électoral?”