di Francesco Manganaro*
La discussione sollecitata da Edoardo Chiti prende spunto dal fatto che “la pandemia sia un fenomeno che avvia dei processi di trasformazione non transitori”. Il punto è se e quali effetti permanenti la vicenda attuale insegna al nostro stile di vita e, per quanto più interessa in questa sede, alle istituzioni pubbliche ed al suo diritto. Proverò ad enucleare in maniera sintetica alcuni snodi fondamentali – tra i tanti possibili – che la discussione giuridica in questi tempi non potrà eludere.
Conflitti interstatali ed infrastatali
Ad un primo livello, il virus ha confermato l’idea delle inestricabili connessioni degli eventi in un mondo globalizzato, dall’altra che nonostante vi siano organismi internazionali deputati a porre regole tecniche come l’OMS, ogni Stato nazionale ha adottato proprie disposizioni, confermando, anche in questo caso, quel “disordine globale” (Zolo) in cui riemerge la sovranità di ogni singolo Stato nazionale.
Ad un secondo livello, analoga vicenda si è verificata nell’ambito di un’organizzazione sovranazionale come l’Unione europea. La crisi epidemica – ancora più di quella economica del 2008 – ha messo in luce, anche a questo livello, la riemersione della sovranità statale con la frantumazione di un’Europa molto diversa da quella che molti di noi negli ultimi cinquant’anni hanno pensato come luogo di crescita comune. Si sono manifestati con sempre maggiore forza gli aspetti critici che pure da lungo tempo vengono segnalati da gran parte degli studiosi delle istituzioni europee: basti pensare alla mancanza di una politica tributaria comune, che consente alle imprese di scegliere il regime fiscale che preferiscono o alla difformità nel rapporto tra debito pubblico e risparmio privato nei singoli Stati, che induce a politiche monetarie differenti ed a drastici controlli sul debito pubblico. La recente sentenza del 5 maggio della Corte costituzionale tedesca che “giudica” il comportamento della BCE e – cosa ancora più grave – la giurisprudenza della Corte di giustizia, è la prova di una rinascente difesa di politiche statali che porterebbero alla dissoluzione dell’Unione (Chiti M.P.).
Ad un terzo livello, il conflitto si è manifestato all’interno dei singoli Stati nazionali, come avvenuto nel nostro ordinamento tra Stato, Regioni ed autonomie territoriali. L’effluvio di norme e di commenti su questi temi mi esime da ulteriori approfondimenti. Mi chiedo tuttavia se non sia questa l’occasione propizia per mettere mano ad un auspicato riassetto delle autonomie territoriali (Carloni). E’ uno snodo molto delicato, perché si tratta di garantire insieme unità nazionale ed autonomie. E’ facile ora rilevare la debolezza del sistema sanitario nazionale e le diseguaglianze territoriali, auspicando una più ampia gestione statale. Ma non si dimentichi che l’esperienza del commissariamento della sanità nelle Regioni del Mezzogiorno non ha sortito – per usare un eufemismo – risultati apprezzabili, aumentando i costi senza migliorare i servizi. In materia sanitaria bisognerebbe inoltre chiedersi se i problemi esplosi con il virus siano dovuti solo alla mancata centralizzazione oppure, come è stato opportunamente osservato (Pioggia), da un’eccessiva concezione aziendalistica delle strutture sanitarie che ha privilegiato il contenimento dei costi sulla qualità del servizio, nonché da una radicale privatizzazione realizzata in alcune Regioni, con la conseguente desertificazione delle strutture pubbliche di base. Bisogna perciò ampliare e coordinare i servizi sanitari pubblici, garantendo allo stesso tempo una programmazione nazionale ed un’attuazione sui territori, perché autonomie forti hanno bisogno di un centro che funzioni (Cammelli). E’ necessario incentivare e non ridurre le risorse umane ed economiche dei Comuni, unici enti in grado di garantire servizi di prossimità, come la vicenda attuale ha dimostrato con l’impegno diretto nella gestione dei servizi alla persona e con la distribuzione dei sussidi, come i buoni spesa. Un rilancio degli enti territoriali sempre tenendo conto dei principi costituzionali di adeguatezza e differenziazione, che ne impongono una riperimetrazione. Quanto alle Regioni, a cinquant’anni dalla loro costituzione, appare auspicabile, nel lungo periodo, un radicale ripensamento. Se devono essere – come nell’auspicio dei Costituenti – un ente di legislazione non si vede perché non si possa pensare all’istituzione delle macroregioni, lasciando agli enti territoriali il ruolo di gestione delle funzioni amministrative sul territorio.
Dalle succinte osservazioni sui tre livelli di governo (globale, europeo, nazionale) si possono trarre alcune considerazioni. Le politiche di coesione ed i luoghi di coordinamento istituzionale, a qualsiasi livello, non hanno dato i frutti sperati. Potrà il virus paradossalmente “rianimarli”? Le politiche solidali non sono aspirazioni etiche, ma necessità istituzionali in cui l’interesse dei singoli Stati nazionali o dei singoli enti territoriali è indissolubilmente legato da rapporti comuni. La difesa ossessiva dei propri confini, statali o regionali, determina paradossalmente un danno allo sviluppo di chi pone tali limiti, anche dal punto di vista economico. Le politiche protezionistiche degli Stati Uniti se hanno portato un miglioramento del PIL non hanno impedito l’aumento di dieci punti percentuali della disoccupazione; così come le politiche sovraniste di chiusura dei confini all’interno dell’Unione europea si sono rivelate inefficaci quando è stato necessario importare sussidi medici per combattere il virus; alla stessa stregua, a livello nazionale, le discriminazioni regionali (già sanzionate dalla Corte costituzionale) che favorivano i cittadini residenti nella Regione in materia di pubblico impiego si sono dissolte di fronte alla necessità degli ospedali del Nord di avere infermieri per combattere il virus. Un primo timido segnale viene dall’Unione europea che con il regolamento 2020/588 ammette una maggiore flessibilità nell’attuazione dei programmi sostenuti dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), dal Fondo sociale europeo (FSE) e dal Fondo di coesione. Tali disposizioni trovano ora attuazione nel d.l. Rilancio 34/2020 (artt. 241 ss.), che prevede ampie misure di coesione sociale e territoriale.
In secondo luogo, il virus ha evidenziato le criticità, a tutti i livelli di governo, dei luoghi di coordinamento istituzionale. A questo proposito è indispensabile, come auspicato dalla Presidente della Corte costituzionale, che si riattivino le sedi di leale cooperazione già esistenti come le Conferenza Stato – Regioni e la conferenza Stato – Regioni – città, nonché i Consigli delle autonomie locali, visto quanto il coordinamento si sia dimostrato necessario nell’attuale crisi.
Intervento dello Stato nell’economia
Un ulteriore snodo su cui riflettere è l’intervento dello Stato nell’economia, argomento oggetto di diuturne discussioni (Cassese, D’Alberti). Lo Stato produttore di beni e servizi, nato per rispondere alla grande crisi del 1929, ha segnato a lungo il nostro ordinamento, fino a quando l’evoluzione dell’imprenditoria privata ed il dogma della concorrenza – sancito a livello europeo ed applicato in maniera ancora più eccessiva nel nostro ordinamento – non hanno confinato l’intervento statale al ruolo di Stato-regolatore o Stato-banditore (Cafagno). Le privatizzazioni, con tutti i loro limiti, e le liberalizzazioni degli Anni Ottanta hanno determinato l’estinzione di una categoria di enti pubblici economici che, al netto delle note vicende sul finanziamento occulto ai partiti, avevano svolto il ruolo di volano dell’economia nazionale, accumulando elevate competenze tecniche. La radicale inversione di tendenza, dovuta alla crisi economica globale del 2008, trova uno Stato che non ha più enti pubblici produttori di beni e servizi e che, perciò, finanzia le imprese tramite le banche, con le complessità che tale sistema comporta, peraltro in controtendenza con ogni politica liberistica e con le disposizioni europee sul divieto di aiuto pubblico alle imprese. La crisi portata dal virus radicalizza e rende viepiù necessario l’intervento dello Stato sia nel comparto sanitario, come in tutti i settori economici. E’ la conferma che le politiche liberistiche dell’autoregolazione del mercato non sono sufficienti per garantire il benessere sociale, anzi sono spesso fattori determinanti delle diseguaglianze tra singoli Stati ed all’interno di essi. L’idea di uno Stato minimo appare recessiva e riemerge l’esigenza di enti istituzionali in grado di sostenere lo sviluppo economico (Mazzamuto). Lo snodo critico è comprendere come realizzare questo scopo, se attraverso politiche di sostegno al reddito, come il reddito di cittadinanza, oppure con politiche attive del lavoro e di supporto alle imprese.
Certo è che la crisi ha messo definitivamente fine al divieto di aiuti di Stato. L’Unione europea con la modifica del quadro temporaneo dello scorso 3 aprile, ha previsto che gli Stati membri possano concedere una vasta gamma di sostegni economici: sovvenzioni dirette, conferimenti di capitale, agevolazioni fiscali selettive e acconti ad imprese; garanzie di Stato per prestiti contratti dalle imprese; prestiti pubblici agevolati alle imprese con tassi di interesse favorevoli; garanzie per le banche che veicolano gli aiuti di Stato all’economia reale; assicurazione pubblica del credito all’esportazione a breve termine per tutti i paesi; sostegno per le attività di ricerca e sviluppo connesse al coronavirus; sostegno alla costruzione e all’ammodernamento di impianti di prova per elaborare e testare prodotti (compresi i vaccini, i ventilatori meccanici, gli indumenti e i dispositivi di protezione) utili a fronteggiare la pandemia; sostegno alla produzione di prodotti per far fronte alla pandemia di coronavirus sotto forma di sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali, anticipi rimborsabili e garanzie a copertura di perdite; sostegno mirato sotto forma di differimento del pagamento delle imposte e/o di sospensione del versamento dei contributi previdenziali; sostegno mirato sotto forma di sovvenzioni salariali per i dipendenti alle imprese.
La pedissequa esposizione delle misure di sostegno mostra l’ampiezza del possibile intervento pubblico. Si potrebbe obiettare che tali misure avranno un carattere temporaneo, ma a mio avviso sarà difficile tornare alla precedente normativa. Basti pensare alle ingenti risorse destinate da molti Stati europei ai vettori aerei, con malcelate forme di statalizzazione. La questione avrà effetti duraturi se oggi si discute già sugli effetti che le numerose forme di sussidi per le imprese previste nel decreto legge Rilancio n. 34/2020 comportano sulla stessa governance delle imprese.
Amministrare più che legiferare
Il virus ha messo in evidenza quanto già la dottrina pubblicistica aveva rilevato. Il Paese ha bisogno più di buona amministrazione che di ulteriori testi normativi. Non si tratta di svalutare il ruolo della legge, espressione massima del potere decisorio negli Stati democratici, ma di comprendere che la moltiplicazione delle regole non consente di attuarle in concreto, creando così una “disapplicazione” di fatto delle regole stesse.
Il virus ha dimostrato entrambe le facce della medaglia. Da una parte un effluvio di norme (più di 160 decreti, circolari, ordinanze), dall’altra molte attività amministrative urgenti per realizzare strutture e servizi in tempi rapidi: nuovi padiglioni sanitari riservati ai malati di Covid-19; assunzioni con procedura eccezionale di medici ed infermieri; ingenti attività delle forze dell’ordine per garantire il rispetto delle norme sul distanziamento sociale; forme di lavoro a distanza per i dipendenti pubblici per gestire attività e servizi in tempi di quarantena obbligatoria; riorganizzazione delle attività didattiche di istituti scolastici ed Università.
Il virus ha portato allo stress test delle amministrazioni pubbliche, dimostrando come sia possibile un nuovo modo di gestire interessi pubblici e forme di “semplificazione” procedimentale. I posti letto di rianimazione sono passati in breve tempo da 5.000 a 9.000 ed i laboratori per tamponi da 22 a 222. Né si dimentichi, ad esempio, nonostante alcuni ritardi di attuazione, l’enorme numero di pratiche gestite dall’INPS, per l’introduzione di nuove forme di sussidi alle persone ed alle imprese.
D’altra parte, la crisi sanitaria ha messo in evidenza aspetti critici delle amministrazioni già noti. La necessità di una più ampia digitalizzazione del Paese ed una riforma del sistema degli appalti pubblici. Ambedue le questioni meriterebbero uno specifico approfondimento. Mi limito a rilevare, quanto al primo profilo: l’esigenza di investimenti sulla banda larga; la necessaria interoperabilità tra sistemi delle pubbliche amministrazioni; l’alfabetizzazione informatica per superare l’attuale digital divide. Rimane intatto ed irrisolto il problema sollevato da Edoardo Chiti di una gestione privata dei dati pubblici da parte dei grandi gestori come Google.
Per quanto concerne gli appalti, l’accesa discussione sulla abolizione o la riforma del Codice dei contratti pubblici dimostra quanto forte sia l’incidenza sulla buona amministrazione. Escluse ipotesi estreme – peraltro non consentite dalle vigenti direttive europee – non si può non notare come la situazione di emergenza abbia costretto a deroghe parziali al Codice dei contratti che hanno consentito la rapida costruzione di nuovi padiglioni sanitari o l’acquisto di ventilatori polmonari. Ma se le deroghe consentite in tempi eccezionali portano a buoni risultati, bisognerebbe riflettere se non sia il caso di rendere le deroghe permanenti anche nell’attività ordinaria: poteri non più “eccezionali” dei commissari, ma gestione ordinaria delle amministrazioni.
Una buona amministrazione richiede maggiore formazione professionale ed anche modificazioni sul regime della responsabilità, per evitare il fenomeno “amministrazione difensiva”. A questo proposito, il d.l. n. 18/2020 (art. 122) prevede che gli atti del Commissario straordinario per il contrasto all’epidemia non vengano sottoposti al controllo della Corte dei conti e che egli possa incorrere in responsabilità contabile solo per dolo: due profili, soprattutto il secondo, oggetto di possibile estensione come regola ordinaria (Cintioli). In questo ambito ritorna poi una più ampia questione circa l’eventuale abolizione/modificazione dell’abuso di ufficio, un reato a fattispecie indeterminata (G. Conte, Cambieremo l’abuso d’ufficio, in Corriere della sera, 27 maggio 2020).
La questione ambientale
Per Edoardo Chiti la questione politicamente più complessa è quella relativa ad una crescita che sia contemporaneamente economica ed ecologica.
E’ questo il profilo più rilevante dell’intera riflessione svolta in questi tempi di pandemia da parte di diverse scienze e sotto diversi profili. Il punto è se e quali effetti duraturi comporterà la consapevolezza della fragilità globale sugli stili di vita e sui sistemi produttivi, in un’ottica di tutela ambientale ben diversa dal passato, perché – come è stato detto con un accento di amara ironia – il virus ha comportato benefici all’ambiente molto più di quanto non abbiano fatto innumerevoli trattati internazionali. Ritornano attuali le riflessioni proposte da Papa Francesco nell’enciclica Laudato Si΄, secondo cui un vero approccio ecologico integrale deve essere anche sociale. Non si tratta solo di considerare l’ambiente come uno tra gli altri oggetti di tutela dell’ordinamento giuridico, ma come una parte integrante e necessaria dello stesso sviluppo umano, che impone agli ordinamenti di prevedere doveri di tutela (Fracchia). Non penso che vada in questa direzione l’entusiasmo mostrato, durante la pandemia, per l’aggiudicazione di un contratto da cinque milioni di dollari a Fincantieri per la costruzione negli Stati Uniti di dieci fregate lanciamissili. Non si tratta di essere più o meno pacifisti, ma di verificare se continuare ad investire in armamenti sia una politica industriale incompatibile con uno sviluppo ambientale sempre più necessario.
Un’ecologia integrale esige un nuovo modello economico che privilegi il rispetto delle risorse naturali, fondamento dello stesso genere umano. Non solo uno sviluppo rispettoso dell’ambiente, ma un ambiente elemento dello sviluppo (G. Rossi).
Qualche utile segnale in questo senso proviene dal Green Deal europeo COM 2019 (640) e dal recentissimo piano europeo Recovery plan for Europe del 27 maggio. Idee sviluppate anche nel mondo della produzione, come conferma la dichiarazione dell’agosto del 2019 degli imprenditori statunitensi della Business Roundtable. Questi segni lasciano sperare in una nuova consapevolezza per il futuro, perché – come ricordava Emile Zola – quando non c’è più speranza nel futuro, il presente si colora di una spaventosa amarezza.
* Professore ordinario di Diritto amministrativo – Università Mediterranea di Reggio Calabria
