di Roberto Bin*
Da un po’ di anni le regioni vanno al voto alla spicciolata. Le elezioni regionali rischiano perciò di diventare un sondaggio permanente sullo stato della politica nazionale, e questo spinge in secondo piano le tematiche locali e la verifica dell’attività svolta dal governo regionale. Capita che qualche elezione cada in un periodo caldo per la politica nazionale, e di conseguenza la campagna elettorale diventi incandescente, l’occasione per uno scontro frontale tra forze che non necessariamente fanno riferimento al territorio regionale. Era già capitato con le elezioni di ottobre in Umbria, ed è ricapitato in Emilia-Romagna quest’anno. Ma con una differenza importante che ha colpito l’attenzione di tutti: mentre il Presidente regionale uscente ha sostenuto la ricandidatura esaltando la buona performance della sua amministrazione, la sua avversaria è stata totalmente messa in ombra da una campagna durissima svolta in prima persona dal segretario nazionale del suo partito, ovviamente guardando a temi di politica generale in nulla connessi con l’azione o con i programmi della Regione. I ferri dei contendenti non si sono mai incrociati.
Il dato più interessante è che però gli elettori sembrano essersi accorti di ciò. I risultati elettorali sono resi evidenti per il fatto che in Emilia-Romagna la legge elettorale prevede lo splitting, il voto disgiunto: esso ha premiato il Presidente uscente ben al di là dei risultati del suo schieramento politico. Sembra che gli elettori abbiano voluto premiarlo per non aver trasferito la campagna elettorale sul piano dello scontro politico tout court.
Concretezza e pacatezza sembrano le qualità apprezzate dagli elettori e di cui la Regione Emilia-Romagna ha sempre menato vanto. Anche nelle note vicende dell’attuazione dell’art. 116.3 Cost., la c.d. “autonomia differenziata”, la Regione, pur essendo stata a fianco del Veneto e della Lombardia nella rivendicazione delle «maggiori autonomie», ha preferito assumere una posizione più “dialogante” e contenere le funzioni (e i finanziamenti) da richiedere. Queste qualità sembrano appartenere allo “stile” dell’Emilia-Romagna, che ha portato a risultati importanti come il Patto per il lavoro stipulato nel 2015 con tutte le istituzioni, le parti sociali e le componenti della società regionale per il rilancio dell’economia: ad esso si fanno risalire le ottime performance dell’economia regionale, per cui è comprensibile che sia stato spesso richiamato nel corso della campagna elettorale.
Siamo nell’anno dell’anniversario dell’istituzione delle regioni ordinarie, avviata con la prima elezione dei consigli regionali nel 1970. Anno di bilanci, dunque, ma anche – si spera – di riflessione sulle prospettive. È anche il momento di verificare quali dei presupposti su cui le regioni sono state ideate sia ancora attuale e quali invece sono cambiati. Per quale motivo l’Assemblea costituente si è letteralmente inventata un’organizzazione regionale dello Stato, che non esisteva in nessun’altra parte del mondo? Perché, nell’incertezza dei destini politici dell’Italia, i grandi partiti hanno ritenuto prudente preservarsi uno spazio politico di autonomia nei territori in cui erano storicamente radicati (“regioni rosse” e quelle “bianche”, per intenderci): lì avrebbero potuto arroccarsi in caso di sconfitta nelle elezioni nazionali, sviluppando una propria classe politica e amministrativa, dimostrando di essere capaci di buona amministrazione, migliore di quella statale. Tutta la costituzione è stata perciò disegnata per consentire alle regioni quell’autonomia politica che ai comuni, per esempio, non era possibile accordare, incastrati come erano (e lo sono stati sino agli anni ’90, quando l’elezione diretta dei sindaci ha iniziato a cambiare le cose) nella piramide centralistica dell’amministrazione pubblica: poter approvare proprie leggi serviva a staccare l’amministrazione regionale da quella statale e dal governo nazionale.
Oggi le cose sono completamente cambiate. Non esistono più i blocchi internazionali né la guerra fredda; non esiste più il pericolo che un partito che non sta al governo venga cancellato dalla carta politica del paese; l’autonomia legislativa delle regioni ha mostrato di esserci più sulla carta che nella realtà. I problemi importanti non possono essere risolti con 22 leggi diverse e senza una cornice nazionale e europea; e poi poco è lo spazio di autonomia consentito dal peso della legislazione statale e dall’occhiuto controllo esercitato dalle burocrazie ministeriali. Ma, se è vero che l’attribuzione di autonomia legislativa aveva trovato la sua causa nel bisogno di preservare l’autonomia politica dei territori, c’è da chiedersi a cosa serva oggi, essendo la realtà politica totalmente mutata: le antiche diffidenze e le preoccupazioni di allora oggi non hanno più senso. Gli antichi muri sono stati abbattuti e nessuno minaccia di “eradicare” l’avversario politico dal panorama nazionale; il tessuto delle amministrazioni locali è esteso e fortissimo, costituisce il luogo in cui per lo più si forma la classe politica di tutti gli schieramenti; l’amministrazione regionale non è cresciuta in opposizione alle burocrazie statali, ma in rapporto di stretta (forse persino troppo stretta) e quotidiana collaborazione: e allora a che serve che la Regione intervenga con legge? Se poche sono le leggi regionali importanti e innovative (perché l’innovazione rischia di essere immediatamente bocciata dallo Stato), forse l’indice dell’autonomia politica dei territori non va ricercato nella produzione normativa, ma altrove. È un altrove che ci porta direttamente alla dimensione politica dell’attività regionale, interpretata non più in opposizione all’indirizzo politico statale (come è concepito nel rapporto conflittuale tra leggi, secondo lo schema costituzionale), ma nel quadro di una stretta collaborazione. Essa è già molto intensa: talvolta si esprime in accordi generali, com’è stato di recente (dicembre 2019) il Patto per la salute o pochi mesi prima (aprile 2019) l’intesa tra ministero del Lavoro e regioni sui centri per l’impiego; più spesso attraverso accordi stretti dal Governo con singole regioni, che servono a spianare la strada a interventi coordinati per affrontare problemi che impongono il concorso dei diversi livelli di governo (si pensi, ad esempio, alla promozione della sicurezza integrata, oppure alla realizzazione di opere pubbliche o del sistema dei trasporti). Le leggi servono a poco, se non a introdurre accordi, intese, patti tra la regione e le amministrazioni dello Stato, gli organismi scolastici, le università e le strutture sanitarie, le amministrazioni locali, le parti sociali e così via. Il “modello emiliano” mostra di essere perfettamente calzante a questo tipo di regionalismo.
Anche il problema della c.d. “autonomia differenziata” (l’attuazione dell’art. 116.3 Cost.) dovrebbe forse essere rivisto in questa chiave. L’approccio imposto dal Veneto, recepito dalla Lombardia e solo in parte seguito dall’Emilia-Romagna può sembrare, nella prospettiva qui delineata, male impostato. L’idea che si possa approdare a un regionalismo differenziato attraverso il trasferimento di un certo numero di funzioni amministrative, puntigliosamente elencate, e che ciò possa spostare qualcosa nel sistema di finanziamento della Regione che le ottiene, è allo stesso tempo un’idea vecchia – sarebbe l’ennesimo atto di trasferimento delle funzioni secondo lo schema già applicato più volte in passato – e poco rispettosa della lettera della disposizione costituzionale: che non di «nuove funzioni amministrative» parla, ma di «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia». All’autonomia regionale “standard”, quella definita dall’art. 117 Cost. (nel cui ambito si è svolta l’opera di trasferimento delle funzioni amministrative in passato, e si potrà forse svolgere nuovamente in futuro), può affiancarsi un’autonomia modellata in forme «nuove» e «particolari» proprio perché orientate ad incentivare e rendere stabile la collaborazione politica tra la Regione e lo Stato, particolarmente intensa in determinate materie che caratterizzano gli interessi, il territorio, l’economia regionale: rispetto alle quali le Regioni possono chiedere aperture di autonomia (anche legislativa) derogatorie rispetto all’assetto “standard” delle competenze, compartecipazione alle decisioni delle amministrazioni statali, contrattazione dei modi in cui il Governo svolge la sua funzione di controllo sulle leggi e sull’attività amministrativa della Regione.
Potrebbe servire una legge di attuazione dell’art. 116.3, che predisponga un quadro di strumenti di collaborazione “azionabili” dalle intese con la singola Regione: magari disciplinando quei tratti della collaborazione interistituzionale che ancora non sono chiari e fissando in essa gli strumenti di tutela degli interessi unitari e dei diritti dei cittadini, che devono essere comunque tutelati. Perché questo dovrebbe essere il primo compito dello Stato.
* Questo articolo è destinato a Cantiere Bologna, un nuovo giornale di dibattito politico. Una versione pià estesa costituisce l’Editoriale del fascicolo 5-6/2019 di Le regioni.
