di Alessandro Lauro*
Dopo alcuni giorni di trattative serrate, il Consiglio europeo del 2 luglio ha individuato le quattro personalità destinate a ricoprire i ruoli chiave all’interno delle istituzioni europee.
L’attenzione del dibattito si è concentrata in particolare attorno alla scelta del vertice della Commissione Europea, infine individuato nella Ministra della difesa tedesca Ursula Von der Leyen, esponente della CDU, partito di Angela Merkel, facente a sua volta parte del Partito popolare Europeo (PPE).
Questa scelta si segnala non solo per il fatto che, per la prima volta, una donna è chiamata a guidare l’esecutivo europeo, ma anche perché segna l’abbandono (assai precoce) del meccanismo dei c.d. Spitzenkandidaten (candidati di punta).
Ma andiamo con ordine.
In forza dell’art. 17, comma 7 del Trattato sull’Unione Europea, il Presidente della Commissione deve essere nominato a maggioranza qualificata dal Consiglio, tenuto conto dei risultati delle elezioni europee. Il candidato deve poi essere eletto a maggioranza assoluta dal Parlamento.
Nel 2014 i partiti europei (nella sostanza, dei raggruppamenti di partiti politici nazionali) avevano concordato di presentare dei candidati alla carica di Presidente della Commissione prima delle elezioni. Questa designazione avrebbe avuto lo scopo di inserire un ulteriore elemento di democratizzazione delle istituzioni europee, poiché la guida della Commissione sarebbe stata previamente conosciuta dagli elettori.
Effettivamente, nel 2014 Jean-Claude Juncker, candidato di punta del partito di maggioranza relativa (PPE), ottenne la nomina a Presidente della Commissione.
Il 7 febbraio 2018 il Parlamento europeo ha approvato una decisione (del 7 febbraio 2018, sotto forma di accordo interistituzionale con la Commissione) con la quale ha ribadito la necessità che il procedimento dello Spitzenkandidat non sia archiviato, addirittura insistendo sul fatto “che il Parlamento è pronto a rigettare qualunque candidato alla presidenza della Commissione che non sia stato designato come Spitzenkandidat in vista delle elezioni europee” (punto 4).
Tale volontà di tenere fede al principio dello Spitzenkandidat è stata ribadita dall’organo (uscente) in una risoluzione del 13 febbraio 2019, e poi in una dichiarazione della Conferenza dei Presidenti del 28 maggio 2019, immediatamente successiva alle elezioni.
Ora, il Parlamento voterà il 15 luglio per l’elezione del Presidente della Commissione e sarà il momento giusto per verificare se l’Assemblea sarà coerente con la minaccia formulata nella legislatura precedente, rigettando la designazione di Ursula Von der Leyen e obbligando così il Consiglio a trovare un nuovo candidato nel giro di un mese.
Viene però il sospetto che il meccanismo dei candidati di punta non sia stato altro che una pia e fugace illusione.
Anzitutto un’illusione dal punto di vista della “democratizzazione” nell’investitura del capo dell’esecutivo comunitario, per alcune ragioni invero assai semplici.
Primo, la “conoscibilità” dei candidati da parte dei cittadini europei. In un panorama così variopinto, come si può pensare che gli elettori votino nell’idea di favorire l’ascesa di questo o quel candidato alla carica di “Primo ministro europeo”, se quel candidato non può (materialmente) condurre una seria campagna elettorale per farsi conoscere dalle popolazioni dei vari Stati membri, per ragioni tanto logistiche, che linguistiche?
Secondo, non si può nascondere il fatto che le elezioni europee assumano una sempre più marcata valenza “domestica”, visto che gli elettori votano i partiti nazionali secondo una logica di elezione generale interna e che i risultati delle tornate elettorali per l’Europarlamento sono in grado di incidere significativamente sugli equilibri dei sistemi nazionali (pensiamo al rapporto Lega-5Stelle, ma anche alle elezioni anticipate indette in Grecia dopo la sconfitta del partito del premier Tzipras). In questo contesto è forse un poco ipocrita immaginare che il voto dei cittadini sia convogliato esclusivamente verso le istituzioni europee e, segnatamente, a vantaggio di uno Spitzenkandidat.
Ma la formula delle candidature principali era illusoria persino rispetto all’assetto istituzionale dell’Unione Europea, giacché il titolare collegiale del potere di nomina – il Consiglio europeo, restio all’inquadramento del suo potere – non era incluso nell’accordo interistituzionale sopra richiamato. Senza considerare poi che le dichiarazioni del Parlamento uscente – espressione di un certo assetto di forza fra i partiti – non possono, per definizione, vincolare la legislatura entrante, dove la Grosse Koalition fra popolari e socialisti europei ha perso la maggioranza assoluta di cui disponeva dopo le elezioni del 2014.
Certo, l’appartenenza ad una determinata famiglia politica europea (famiglie, a dire la verità, assai eterogenee, considerato che nel PPE siedono ugualmente Angela Merkel, Silvio Berlusconi e Viktor Orban) costituisce un primo criterio di composizione dei vertici, anche se poi la nazionalità dei candidati pare avere un valore più pesante e persino una dimensione strategica anche per il Paese di provenienza (si veda per esempio questo articolo de El Pais sull’interesse spagnolo ad avere un connazionale come successore di Federica Mogherini), sebbene il Trattato imponga la scelta dei membri della Commissione “in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza” (art. 17 comma 3).
Siamo quindi di fronte ad un’usurpazione antidemocratica? Si direbbe proprio di no, anche perché l’Assemblea di Strasburgo resta comunque padrona di rigettare la proposta del Consiglio in una prima fase e poi di ricusare qualunque candidato Commissario che verrà presentato e non sarà ritenuto idoneo alla carica, oltre a disporre di un potere di censura successiva – certo non particolarmente agevole da utilizzare, visto che occorre una mozione votata dai due terzi degli europarlamentari – in forza dell’art. 234 TFU.
Il meccanismo delle candidature principali resta dunque un tentativo di irrigidire quella che è la dinamica di un sistema di governo, certamente “atipico”, ma sotto questo aspetto perfettamente sovrapponibile ad un regime parlamentare, invocando così una sorta di “Commissione eletta dal popolo”.
Già la formula dei “Governi eletti dal popolo” pone qualche problema negli Stati nazionali di tradizione parlamentaristica, figuriamoci in un contesto dove un “popolo” manco esiste per davvero e dove, anzi, il metodo intergovernativo (di matrice “internazionalistica”) ha tutt’oggi un peso assai rilevante, non del tutto controbilanciato dal ruolo colegislativo del Parlamento Europeo.
* Università di Brescia
Ottimi i due ultimi commi (rigidità e scelta “popolare”) che salvano un’analisi troppo tollerante nei confronti delle aberrazioni della politica reale. Come poteva il PE nel 2018 impegnare l’assemblea eletta nel 2019 sul voto per un candidato alla presidenza della Commissione che non fosse stato Spitzenkandidat? Il concetto è davvero un’illusione per chi ci ha creduto, e un inganno da parte di chi lo fa valere. È uno strumento demagogico, partitocratico e populista. Demagogico perché gli elettori non eleggono queste figure, ma se va bene degli eurodeputati (in molti paesi solo degli europartiti). Partitocratico perché i partiti peraltro della precedente assemblea provano a condizionare le scelte di coloro che subentreranno. Populista perché crea la falsa credenza che gli elettori determinino la scelta del presidente della Commissione. L’inganno è stato inventato in Italia ai tempi del Berlusconismo: prima nel discorso pubblico (il governo certo la sera delle elezioni) poi nelle leggi elettorali (candidato premier, capilista, capo … non ricordo l’ultima versione), tuttora vigenti!!! Nell’UE è il Consiglio a decidere, il PE può solo approvare a maggioranza e votare la sfiducia a maggioranza dei due terzi. Juncker è stato presidente della Commissione perché voluto dal tandem carolingio e dagli alleati di questo, non perché Spitzenkandidat, ma Spitzenkandidat per questa ragione. Ora è pure vero che in D e in UK i partiti combattono le campagne elettorali con dei candidati premier, che divengono però Primo ministro o cancelliere per decisione dei deputati eletti, e soprattutto si devono dimettere per decisione di questi deputati. Le procedure interne al partito conservatore ora in itinere potrebbero far pensare che il meccanismo non è quello parlamentare da me ricordato. Sarebbe però un’altro errore o un’altra illusione : gli iscritti scelgono chi porterà il partito alle elezioni o, nel caso di attualità, chi sostituisce il Primo ministro dimissionario, ma sarà il Parlamento sovrano a dare e togliere la fiducia. Il sistema tedesco è più rigido dal lato uscita, perché prevede la sfiducia costruttiva. In UE il potere supremo appartiene al Consiglio perché gli stati non hanno mai rinunciato alla loro sovranità, che era relativa, non assoluta come quella di Hobbes, anche prima e senza l’UE. Il Regno ancora unito darà fra non molto una bella prova di che cos’è la sovranità al di fuori dell’UE.