“Figli e figliastri” nella bozza di decreto sull’autonomia universitaria

di Roberta Calvano  

1. Chi pensa che le stanze ministeriali siano luoghi di noia e grigiore, e di carte che si impolverano sulle scrivanie, ignora che vi avvengono in queste settimane processi avvincenti, violenti conflitti interni, tutti avvolti da una fitta coltre di mistero. La stessa segretezza che ha caratterizzato il lavorio intorno alla preparazione delle intese sull’autonomia regionale differenziata ha ora caratterizzato la scrittura di una bozza di DM che riguarda il sistema universitario italiano. Con esso il Miur intenderebbe aprire uno squarcio nella cappa di burocrazia che sin dalla cd “legge Gelmini” del 2010 strozza gli atenei. Peccato che, nonostante l’intento probabilmente apprezzabile di “liberare le università”, la breccia che si produrrebbe sembra consistere innanzitutto in una violazione di quasi tutti i principi costituzionali di riferimento nella materia, oltre al rischio di produrre ampie sperequazioni nel tra nord e sud, anziché riequilibrare una situazione di disagio degli atenei che operano nelle aree più depresse ed ulteriormente impoverite dalla crisi.

2. Il DM, ha lo scopo di attuare l’art. 1, c. 2, della legge n. 240 del 2010 che prevede: “Sulla base di accordi di programma con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, le università che hanno conseguito la stabilità e sostenibilità del bilancio, nonché risultati di elevato livello nel campo della didattica e della ricerca, possono sperimentare propri modelli funzionali e organizzativi, ivi comprese modalità di composizione e costituzione degli organi di governo e forme sostenibili di organizzazione della didattica e della ricerca su base policentrica, diverse da quelle indicate nell’ articolo 2. Il Ministero, con decreto di natura non regolamentare, definisce i criteri per l’ammissione alla sperimentazione e le modalità di verifica periodica dei risultati conseguiti”.

La disposizione legislativa richiamata, rimasta “dormiente” sin dal 2010, suscita innanzitutto perplessità nel suo porsi quale strumento per arrivare ad una sorta di autonomia contrattata. Ma la bozza di DM va oltre, perché nell’attuare tale comma, si preoccupa non solo di consentire alle università “virtuose” di derogare all’art. 2 della legge Gelmini, che disciplina in modo particolarmente minuzioso l’organizzazione degli atenei, ma soprattutto di negoziare accordi di programma anche per quanto concerne la regolazione delle attività didattiche e di ricerca, oggetto come è noto di specifiche libertà anch’esse costituzionalmente tutelate.

3. Un primo problema costituzionale che emerge da questa bozza deriva dunque dal declassare l’autonomia universitaria garantita ex art. 33 c. 6, riducendola ad oggetto di negoziazione tra Miur e singoli Rettori, per di più laddove le due parti della trattativa non si troverebbero neanche lontanamente su di un piano di parità. Si ricorda che la norma costituzionale attribuisce direttamente l’autonomia a tutte le università, un’autonomia che non è quindi nella disponibilità del ministero accordare, magari pure a qualcuno in misura più o meno ampia che a qualcun altro. Si dirà che le diversità di trattamento non sono una novità, visto che negli ultimi anni è stato spesso evidenziato come la politica ministeriale abbia prodotto “figli e figliastri”, in termini di finanziamento, punti organico, premi per l’eccellenza, più o meno imparzialmente assegnati. La novità però è che la disparità di trattamento stavolta non atterrebbe ad elementi di fatto, ma sarebbe sancita sul piano del regime giuridico, venendosi a differenziare lo status dei singoli atenei, a fronte di un quadro costituzionale che li vorrebbe tutte ugualmente autonomi. Da una prima lettura della bozza di DM, sembra emergere come, a seguito della sua entrata a regime, alcuni potranno accedere a garanzie di autonomia, libertà di ricerca e di insegnamento, per non dire all’accesso a risorse economiche, maggiori di altri. E per chi ha la disgrazia di essere nato e/o lavorare in una regione del sud, guarda caso, si può facilmente pronosticare che la situazione non potrà che peggiorare grazie alle iniziative in atto.

4. Sin dagli anni ‘80, la riserva di legge contenuta nell’art. 33, c. 6, è stata oggetto di letture discordanti, tra chi la leggeva come riserva assoluta (Silvestri), relativa (Modugno, Fois) verso le fonti governative o verso le fonti regolamentari degli atenei, o anche aperta (come l’ha definita la Corte costituzionale nella sent. 383 del 1998). Di certo mai nessuno, fino alla legge 240, aveva pensato che per rispettarla fossero sufficienti accordi programma sulla base di un DM non regolamentare, come tali ampiamente discrezionali, e suscettibili di discriminare il trattamento giuridico degli atenei, e le connesse libertà fondamentali di chi vi opera, per di più in relazione a parametri di tipo economico che derivano dalla collocazione nelle diverse aree del paese, o di altri indicatori affidati alle misurazioni insondabili dell’ANVUR.

Sappiamo che oggi l’autonomia è già fortemente compressa dalla legge 240 e dai decreti legislativi che l’hanno attuata, mentre la legge dovrebbe limitarsi a porre una cornice esterna rispetto ad ordinamenti autonomi costituzionalmente garantiti. Abbiamo poi una normazione secondaria che ha sommerso negli ultimi anni le università. Anziché liberare gli atenei da tale gabbia, con un intervento legislativo di semplificazione e snellimento, che solo potrebbe riportare ad un’ordinata normalità la situazione oggi assurda vissuta negli atenei italiani, dove i professori invece di fare ricerca e didattica passano il tempo compilando rapporti e resoconti in cui tentano di giustificare la loro esistenza, si pensa ora, alterando l’ordine delle fonti del diritto e azzerando la riserva di legge, di far dipendere da indicatori (il cui arbitro assoluto parrebbe individuato nell’Agenzia nazionale di valutazione) il recupero di fette di autonomia che potranno essere graziosamente concesse solo ad alcuni rettori, a capo di atenei considerati virtuosi, dal Miur. Se però si considera che tra i criteri preannunciati, per misurare tale virtù, compare il tasso di occupazione a 12 mesi dalla laurea, è agevole prevedere quali tra gli atenei italiani dovranno continuare a barcamenarsi tra burocrazia asfissiante e carenza di risorse, e quali potranno invece tornare ad avere accesso all’autonomia.

5. Oltre alle discriminazioni che si prospettano nel trattamento degli atenei quanto ai margini di autonomia, ciò che si rischia è che l’intero progetto finisca per incidere sullo stato giuridico dei professori universitari, già indebolito dalla legge 240 e da ciò che l’ha seguita, laddove si consentirà agli accordi di programma via via approvati di derogare a quanto previsto dalla legge in materia di diritti ed obblighi dei professori universitari. Se anche si prevedessero solo premi e incentivi, o possibili deroghe circoscritte e concordate agli obblighi didattici dei docenti, come sembra dalla lettura della bozza, la natura indiretta di tali innovazioni rispetto alla disciplina dello stato giuridico non ne diminuirebbe il possibile impatto, come intuisce bene chi sa che ampliare un diritto in capo ad un soggetto significa inevitabilmente comprimere la corrispondente situazione giuridica in capo ad un altro. Da un punto di vista economico poi, in un sistema perennemente sotto-finanziato, quale quello universitario italiano, premiare qualcuno non può che significare inevitabilmente sottrarre risorse agli altri soggetti del sistema. L’obiezione per cui già oggi esisterebbero deroghe allo stato giuridico economico pubblicistico unitario dei docenti (per esempio per i vincitori di ERC europei) pare debole, in quanto non dimostra la bontà dell’idea di moltiplicare deroghe ed eccezioni, rispetto all’effettività della “regola”, aggravando l’entropia di un sistema già in fibrillazione.

Deve infine ricordarsi che la disciplina posta nei principi costituzionali di riferimento in materia parrebbe destinata a portare l’azione del ministero e del legislatore in direzione esattamente opposta, richiedendo semmai iniziative di perequazione rispetto agli atenei operanti nelle regioni più svantaggiate al fine di promuovere il diritto allo studio ai sensi degli artt. 3, c. 2, e 34, il buon andamento e l’imparzialità di cui all’art. 97, il principio di uguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge e di ragionevolezza di cui all’art. 3, l’adempimento dei doveri di solidarietà di cui agli artt. 2 e 119. Per non dire che un DM non regolamentare, atto che è per di più sottratto ai controlli propri delle fonti secondarie, che detta disposizioni espressamente “in deroga agli artt…..della legge…” pare dare un segnale preoccupante circa il livello di disattenzione della burocrazia ministeriale rispetto all’abc del diritto costituzionale, ossia la gerarchia delle fonti del diritto.

Sembra prospettarsi insomma la creazione di un sistema con cui il Miur si porrebbe quale dominus di una sorta di autonomia universitaria differenziata e negoziata. Alla luce delle innovazioni che si preannunciano anche in ambito scolastico, a seguito delle iniziative messe in atto da alcune Regioni per ottenere l’autonomia differenziata in materia di istruzione, pare urgente ricordare come l’unità nazionale si costruisca in larga parte tramite il sistema dell’istruzione pubblica, come ricordato negli anni più volte dalla Corte costituzionale (v. tra le altre sentt. nn. 200 del 2009 e 309 del 2010). Le cifre drammaticamente basse del numero dei laureati nel nostro paese non vanno dimenticate quando si progettano interventi di ristrutturazione complessiva del sistema dell’istruzione, anche perché esse semmai indicano le urgenze da cui partire. L’intento della bozza di portare gradualmente ad un rilancio dell’autonomia può essere sicuramente perseguito meglio, e con mezzi più appropriati rispetto alle coordinate costituzionali ricordate, non ultimo il recupero della sede parlamentare di discussione su tematiche così decisive per il futuro del nostro Paese.