di Glauco Nori
Sul disegno di legge costituzionale di modifica dell’art.71 Cost. le osservazioni e le critiche sono state numerose ed autorevoli. Può essere opportuna qualche riflessione, limitata all’essenziale, sugli obiettivi che si vogliono perseguire.
La funzione di ogni modifica legislativa dovrebbe essere, per così dire, terapeutica, fondata su una diagnosi attendibile. Come a suo tempo qualcuno ha rilevato, l’ordinamento è una specie di abito giuridico che va calibrato sulla struttura corporea del soggetto da rivestire. Se il soggetto ha qualche anomalia, ad esempio, una deformazione alla colonna vertebrale, l’abito ne deve tenerte conto: sulla gruccia non farà una bella impressione, ma renderà elegante l’interessato. L’abito, anche se di per sé non bello, svolgerà a pieno la sua funzione.
La Costituzione italiana è stata definita “lunga” per avere tutelato espressamente i diritti fondamentali che, proprio per essere fondamentali, non sono, o non dovrebbero, essere legati alla visione del tempo. Possono, invece, risentire del tempo le norme per garantirli, data la mutabilità dei pericoli ai quali sono esposti. Su queste ci sono stati interventi non sempre, almeno così sembra, con l’organicità necessaria. Si è, per esempio, modificato il Titolo V senza verificare se diventasse necessario qualche aggiornamento anche negli altri.
Nel mettere mano ad una modifica, come quella sul referendum propositivo, che incide sulla funzione legislativa, una diagnosi aggiornata, se non indispensabile, sarebbe stata quanto meno utile. Rispetto al 1948 diverse condizioni sono cambiate. C’è l’Unione Europea; dal punto di vista economico è diventato ancora più evidente che le Italie in pratica sono tre, la settentrionale, la centrale e soprattutto quella meridionale con economie non comparabili e con effetti anche sulla struttura sociale; la criminalità organizzata si è estesa ben al di là degli ambienti di origine. L’attitudine al rispetto delle norme, intesa come senso dello Stato, lascia a desiderare ed è a macchia di leopardo. Per motivi ambientali è spesso diversa anche all’interno di una stessa area. Sorge talvolta il dubbio che la legge sia considerata come una indicazione di massima, da seguire quando non costa troppo. I rapporti finiscono così con avere una fisionomia non corrispondente a quella disegnata dal diritto.
Quando si interviene sulla funzione legislativa, la voce prevalente è, o dovrebbe essere, quella degli esperti che, peraltro, prima di salire al piano tecnico, sarebbe opportuno che verificassero come il cittadino, qualunque ne sia la qualifica, si comporta nella vita di tutti i giorni. Già quello che succede sulle strade sembra un buon segnale. Chi rispetta il limite di velocità, specialmente in autostrada, è superato da tutti, meno quei pochi che procedono sulla prima corsia. Sembra poi che i motociclisti non siano soggetti al codice tanto che sorpassano regolarmente in curva e, per ridurre il rischio di incidenti – è questa la loro tesi – a velocità sostenute.
Secondo un principio, si dice di origine anglosassone, ogni uomo ha un punto di fusione: quello dell’onesto è più alto. Chi viola una norma di comportamento per risparmiare qualche minuto di marcia, senza una reale necessità, non è più onesto, o meno disonesto, di chi, per esempio, si presta a violare la legge dietro un compenso in danaro. All’obiezione che ben diversi sono i danni prodotti alla collettività è stato risposto che, da questo punto di vista, le violazioni vanno considerate non singolarmente, ma nel loro complesso. Quando il numero di quelle lievi raggiunge un certo limite, il danno complessivo diventa superiore a quello prodotto dalle più serie, il cui numero è notevolmente inferiore.
Se ne dovrebbe tenere conto quando si mette mano alla Costituzione che, sia pure con una forza diversa, è sempre un complesso di norme giuridiche che i destinatari debbono osservare. Che in gran parte possano essere violate solo da chi si trova in condizioni particolari, non elimina il rischio provocato dalla forma culturale del cittadino italiano che condiziona, sia pure in misure diverse, il rispetto della norma alla valutazione personale.
Non va dimenticato che, secondo la Corte di cassazione, giudice di legittimità, la violazione dei limiti di velocità può essere sanzionata solo se è segnalata la presenza degli strumenti di misurazione che è come dire: se non siete avvertiti, fate quello che vi pare.
C’è una coincidenza, che non dovrebbe essere trascurata: si sta modificando la disciplina costituzionale della funzione legislativa accentuando, e non poco, l’intervento diretto degli elettori quando il loro senso dello stato non è nelle condizioni migliori e quando, di conseguenza, le possibilità di interferenze della criminalità organizzata sono maggiori.
Nelle discussioni dell’Assemblea Costituente la criminalità organizzata è rimasta fuori probabilmente perché, per la rilevanza in quel tempo, è stata considerata materia di legislazione ordinaria. Sarebbe da domandarsi se oggi non sia il caso di creare ostacoli di principio attraverso qualche modifica calibrata della Costituzione. Anche se non sembra questo il momento più adatto per affrontare la questione, sarebbe il caso di cominciare almeno a porsi la domanda.
Le forme di democrazia diretta – lo dice l’esperienza – funzionano al meglio nelle comunità dove è diffuso il senso dello Stato. Quando è scadente, si corre il rischio che servano per togliere di mezzo o modificare leggi scomode e non per migliorare la situazione. E’ capitato. In un Paese, come l’Italia, dove la criminalità organizzata ha una lunga esperienza tanto da essere stata capace di adattarsi alle differenze territoriali, sarebbe da evitare di mettergli a portata di mano anche lo strumento legislativo.
Richiedere 500.000 firme per l’iniziativa non sembra un ostacolo. Si dovrebbe essere prudenti già nell’individuare chi può prenderla tenuto conto che la criminalità dispone di strumenti convincenti per indurre alle sottoscrizioni e in tutta Italia.
Non è il caso di nasconderselo: in Parlamento ci sono, e sempre ci saranno, membri sensibili alle sollecitazioni per fare perdere tempo fino alla scadenza dei diciotto mesi dopo i quali, secondo la norma in corso, si va automaticamente al referendum.
Nemmeno il quorum approvativo del 25% costituirà un argine di sicurezza: potrebbe bastare che la proposta faccia sperare in un vantaggio diffuso, anche se di dettaglio. L’elettorato, soprattutto in questi ultimi tempi, si è dimostrato molto sensibile ai canti delle sirene, guardando agli interessi a breve piuttosto che a quelli a lunga scadenza. Questa attitudine diventa particolarmente pericolosa quando l’alternativa che si pone al votante è tra il sì ed il no per cui, se si vuole un beneficio, si deve accettare anche quello che piace di meno.
Si è parlato di votante perché nel referendum non si è elettori nel senso tradizionale, proprio della democrazia rappresentativa. Si potrà obiettare che è sempre una scelta che viene proposta, ma con un’alternativa rigida. Il rappresentante affronta scelte diverse con la possibilità di intervenire nelle discussioni parlamentari anche per arrivare a compromessi mentre nel referendum c’è una proposta non negoziabile, confezionata da altri i cui obiettivi reali possono non essere quelli enunciati.
Le condizioni delle istituzioni e dell’elettorato andrebbero analizzati prima di passare alla teoria costituzionale se si vuole che la legge di attuazione possa neutralizzare i pericoli connessi, anche se considerati non attuali. Chi garantisce oggi che si adotteranno le cautele del caso?
C’è un pericolo ulteriore. Date le novità nel rapporto tra referendum e procedimento parlamentare, non si può escludere che si introducano limiti nuovi per l’abrogazione di una legge introdotta con referendum.
L’elettorato è molto fluttuante. Le difficoltà di ordine economico contribuiscono all’assunzione di posizioni per spirito rivendicativo più che per ponderazione; diventerà più facile, di conseguenza, che abbiano successo iniziative avventurose anche in materie delicate che non potranno essere limitate dalla legge di esecuzione se le modifiche costituzionali non le prevederanno.
