di Massimo Cavino
Il Consiglio dei ministri dello scorso 8 agosto ha deliberato, su proposta del Ministro dell’interno, Matteo Salvini, l’indizione di un referendum consultivo per il distacco della provincia del Verbano-Cusio-Ossola (VCO), dalla regione Piemonte e la sua aggregazione alla regione Lombardia. La consultazione si svolgerà il prossimo 21 ottobre.
La richiesta di indizione del referendum, deliberata all’unanimità dal consiglio provinciale del VCO nella seduta del 3 maggio 2018, è stata dichiarata ammissibile dall’Ufficio centrale per il referendum della Corte di cassazione con ordinanza dell’11 luglio 2018. Essa rappresenta solo una parte del complesso procedimento previsto dall’articolo 132, comma 2, della Costituzione che stabilisce: «Si può, con l’approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Provincie e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un’altra».
L’iniziativa del VCO non ha precedenti: l’articolo 132, comma 2, Cost. è stato applicato fino ad ora soltanto per il distacco di comuni, mai per una provincia.
Essa pone due ordini di questioni: di carattere politico (perché il VCO vuole diventare lombardo) e di carattere procedurale (come funziona concretamente e quali effetti produce il meccanismo previsto dalla Costituzione).
Le ragioni che spingono il VCO verso la Lombardia sono serissime e traggono origine da un sentimento di frustrazione che è stato inconsapevolmente alimentato dal legislatore statale.
Per comprenderle dobbiamo ricordare che il VCO è un territorio di montagna, con tutte le esigenze, soprattutto di carattere infrastrutturale, che ciò comporta.
Esigenze che sono state riconosciute espressamente dal legislatore statale che, al comma 3 dell’articolo unico della legge n.56 del 2014 (legge Delrio), ha riconosciuto la specificità delle province «con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri».
A trovarsi nelle condizioni previste dalla legge – territorio interamente montano e confine con Paesi stranieri – sono tre province: Sondrio, Belluno e, appunto VCO.
Da quando il legislatore statale le ha prese in considerazione partitamente, riconoscendone la specificità, nelle tre province si è acceso un dibattito sulla possibilità di ottenere dalle rispettive regioni un elevato grado di autonomia. Dibattito che, ovviamente, ha riguardato le politiche per la montagna.
È rispetto a queste che il VCO lamenta la disattenzione della regione Piemonte e guarda invece con interesse alla Lombardia. Soprattutto in relazione ad un aspetto particolare: la assegnazione delle risorse provenienti dalla riscossione dei canoni delle acque demaniali che per i territori montani rappresentano una risorsa assai rilevante.
La competenza regionale alla riscossione dei canoni è esercitata molto diversamente dal Piemonte e dalla Lombardia.
L’articolo 55, lettera f, della legge regionale n.44 del 2000 del Piemonte attribuisce alla regione il potere di destinare i proventi dei canoni idrici, sentiti gli enti locali, senza alcun particolare vincolo. E questa assenza di vincoli ha consentito alla regione di non trasferire nulla al VCO dal 2012 a oggi.
Al contrario l’articolo 6 della legge regionale n.10 del 2009 della Lombardia stabilisce un preciso vincolo, disponendo, al comma 3 quinquies, che annualmente le province siano destinatarie di una quota dei proventi dei canoni. Non solo. Al successivo comma 3 sexies, dispone specifiche modalità di finanziamento per la provincia di Sondrio. Non c’è da quindi da stupirsi se nel VCO cresce la voglia di Lombardia.
Rispetto alle questioni procedurali alcuni aspetti meritano particolare interesse. Prima di tutto: chi vota?
L’articolo 44 della legge n. 352 del 1970 stabilisce al comma 3 che «Nell’ipotesi di cui al secondo comma dell’articolo 132 della Costituzione, il referendum è indetto sia nel territorio della regione dalla quale le province o i comuni intendono staccarsi, sia nel territorio della regione alla quale le province o i comuni intendono aggregarsi».
Questo significa che voteranno tutti i piemontesi e tutti i lombardi? Gli elettori del VCO e tutti i lombardi?
In realtà voteranno soltanto gli elettori del VCO. Questo per effetto dell’interpretazione che la Corte costituzionale ha fornito con la sentenza n. 334 del 2004. In quella occasione la Corte dichiarò la illegittimità costituzionale dell’articolo 42, comma 2, della legge 352/1970 nella parte in cui prescriveva che la richiesta di referendum per il distacco di una Provincia o di un Comune da una Regione e l’aggregazione ad altra Regione deve essere corredata – oltre che delle deliberazioni, identiche nell’oggetto, rispettivamente dei consigli provinciali e dei consigli comunali delle Province e dei Comuni di cui si propone il distacco – anche delle deliberazioni, identiche nell’oggetto, di tanti consigli provinciali o di tanti consigli comunali che rappresentino almeno un terzo della restante popolazione della regione dalla quale è proposto il distacco delle province o dei comuni predetti e di tanti consigli provinciali o di tanti consigli comunali che rappresentino almeno un terzo della popolazione della regione alla quale si propone che le province o i comuni siano aggregati.
Secondo la Corte l’onerosità del procedimento risultava eccessiva e si risolveva nella frustrazione del diritto di autodeterminazione dell’autonomia locale, la cui affermazione e garanzia risulta invece tendenzialmente accentuata dalla riforma del 2001.
Si faccia attenzione: la Corte costituzionale ha dichiarato la illegittimità del secondo comma dell’articolo 42 della legge, relativo alle operazioni necessarie per arrivare a formulare il quesito referendario. Per quale motivo la decisione dovrebbe stendere i suoi effetti anche sulle successive operazioni di voto, disciplinate dall’articolo 44?
La risposta sarebbe data dalla motivazione della sentenza n. 334/2004 che rispetto al concetto di popolazioni interessate che devono esprimersi con referendum sostiene: «l’espressione “popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati”, utilizzata dal nuovo art. 132, secondo comma, inequivocamente si riferisce soltanto ai cittadini degli enti locali direttamente coinvolti nel distacco-aggregazione». Ebbene: il Governo, benché la Corte non si sia espressamente pronunciata sull’articolo 44, ha però ritenuto di procedere ad una interpretazione adeguatrice (per altro condivisa dal Parlamento rispetto a casi di distacco di comuni nel frattempo intervenuti) coinvolgendo nel voto solo i cittadini degli enti oggetto del distacco/aggregazione.
Ciò potrebbe aprire a nuovi scenari. Si può cioè immaginare la possibilità (assai utile a quanti si oppongono al referendum) di un ricorso innanzi al giudice comune per impugnare la violazione di legge compiuta dal decreto di indizione del governo e, in quella sede, la proposizione di una questione di legittimità costituzionale.
Altri due aspetti degni di nota sul piano procedurale riguardano i pareri dei consigli regionali: le modalità e la tempistica con le quali devono essere resi; il loro valore rispetto alla deliberazione delle Camere.
L’articolo 132, comma 2, Cost. non chiarisce se essi debbano precedere o seguire il disegno di legge predisposto dal Governo.
Sul punto si è registrata una divergenza di interpretazioni tra il Governo e la Regione Marche in relazione al distacco dei comuni marchigiani di Montecopiolo e di Sassofeltrio, da aggregare alla regione Emilia Romagna. Le Marche hanno sostenuto (nota della giunta del 10 aprile 2012) che il parere del consiglio regionale debba avere ad oggetto il disegno di legge. Al contrario il Governo ha costantemente sostenuto che i pareri dei consigli regionali debbano essere acquisiti prima della presentazione del disegno di legge alle Camere.
Questa è l’interpretazione condivisa anche in sede parlamentare. Si ricordi la vicenda del distacco del comune di Lamon dalla regione Veneto e l’aggregazione alla regione Trentino – Alto Adige: nel corso della la XIV legislatura (A.C. 6274), e della XV (A.C. 27), è iniziato alla Camera l’esame in sede referente di un progetto di legge di iniziativa parlamentare ai sensi dell’art. 132, comma 2, anche in assenza dei pareri regionali. L’ufficio di presidenza della I Commissione stabilì che la mancanza dei pareri regionali e di un disegno di legge di iniziativa governativa non potevano impedire l’esame del provvedimento. E nella XVI legislatura, sempre rispetto al comune di Lamon (A.C. 1698 cost.), la Presidenza della Camera, nel richiedere il parere regionale, aveva fissato un termine; decorso il quale, senza che la regione Veneto si fosse espressa, la Commissione affari costituzionali aveva ritenuto sussistessero le condizioni per proseguire l’esame).
Per quanto concerne il loro peso nella deliberazione finale delle Camere la Corte costituzionale ha affermato che (sentenza 334/2004) «siccome infatti l’esito positivo del referendum, avente carattere meramente consultivo, sicuramente non vincola il legislatore statale alla cui discrezionalità compete di determinare l’effetto di distacco-aggregazione; e siccome nel procedimento di approvazione della legge della Repubblica la norma costituzionale citata inserisce la fase dell’audizione dei consigli delle Regioni coinvolte, proprio questa fase consente l’emersione e la valutazione degli interessi locali contrapposti (o anche non integralmente concordanti con quelli espressi attraverso la soluzione della rigida alternativa propria dell’istituto referendario). Sicché l’acquisizione e l’esame dei pareri dei consigli regionali avranno sicura incidenza ai fini dell’eventuale approvazione della legge di modifica territoriale».
Ma ha poi precisato (sentenza 246/2010) che la “sicura incidenza” dei pareri dei consigli regionali non può «concretizzarsi nell’esistenza a carico del Parlamento di ulteriori oneri procedimentali susseguenti alla espressione del parere ed alla sua acquisizione in sede parlamentare. La norma costituzionale infatti, l’unica che possa porre dei vincoli di carattere procedimentale all’operato degli organi legislativi, non prescrive che, esauritasi la prima delle due fasi in cui si articola lo speciale procedimento di cui all’art. 132, secondo comma, della Costituzione (cioè quella avente ad oggetto la consultazione referendaria e la espressione del parere dei Consigli regionali interessati), la seconda fase (quella cioè che ha inizio con la presentazione del disegno di legge) si svolga secondo forme sostanzialmente diverse rispetto a quelle legislative ordinarie».
Non solo. La Corte costituzionale (sentenza 246/2010) ha ricordato, citando la Commissione affari costituzionale della Camera, che «in nessun caso il Parlamento possa essere considerato una sorta di notaio in questo procedimento, per effetto di una serie di fasi precedenti che si sono determinate […]. Le Camere del Parlamento sono chiamate a valutare questa tematica, così come tutte le altre, alla luce […] dell’interesse generale, dell’intera comunità politica e dell’intera Repubblica».
Così, quali che siano l’esito del referendum e i pareri dei consigli regionali, l’ultima parola sul passaggio del VCO dal Piemonte alla Lombardia, toccherà al Parlamento.
Un’ultima considerazione: nella primavera del 2019 i cittadini Piemontesi saranno chiamati alle urne per le elezioni regionali. Quali conseguenze potrebbe avere il passaggio del VCO alla Lombardia?
Nessuna, rispetto al numero dei consiglieri regionali che continueranno ad essere 50, non incidendo il distacco sulla soglia definita all’articolo 14 del decreto legge n.138/2011.
Moltissime rispetto alla ripartizione dei seggi, qualora la procedura di distacco dovesse chiudersi prima delle elezioni; ma anche qualora non dovesse esaurirsi prima delle elezioni, la procedura di distacco rappresenterà un forte limite per il Consiglio regionale piemontese che non potrà approvare una legge elettorale regionale fino a quando la vicenda non sarà conclusa.
