di Glauco Nori
L’atmosfera politica si sta raffreddando, almeno così sembra. Si può tentare di mettere un po’ di ordine in quello che si è letto e sentito fino a poco fa per superare l’impressione che si voglia arrivare a una Costituzione à la carte, da interpretare nel modo più comodo al momento.
L’aspetto giuridico (quali sono i poteri e a chi competono) e quello che, per rendere l’idea, si potrebbe definire della discrezionalità (come i poteri sono stati esercitati) saranno tenuti distinti, partendo dal primo
C’è chi ha sostenuto che si sarebbe attentato alla sovranità. L’art.11 della Costituzione ne consente espressamente le limitazioni, in parità di condizioni con gli altri Stati, “necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni” (non va trascurata la maiuscola adottata nel testo).
La norma, come è risaputo, fu introdotta per consentire l’adesione all’ONU. In Assemblea fu proposto di riferire le limitazioni anche “alla unità dell’Europa”. Fu condivisa l’opposizione dell’on. Ruini: ”L’aspirazione alla unità europea è un principio italianissimo: pensatori italiani hanno messo in luce che l’Europa è per noi una seconda patria. E’ parso però che, anche in questo momento storico, un ordinamento internazionale può e deve andare anche oltre i confini dell’Europa”.
Al momento della ratifica dei Trattati negli anni ’50 la sinistra estrema, contraria per ragioni evidenti, sostenne che sarebbe stata necessaria una legge costituzionale proprio per le limitazioni alla sovranità che prevedevano. Si adottò una legge ordinaria perché, per essere consentite espressamente, le limitazioni, sempre che ricorressero le condizioni richieste, non po6tevano essere in contrasto con la Costituzione.
Non si può, pertanto, vedere attentati nei limiti alla sovranità accettati in sede internazionale.
Quando si parla di sovranità, si dovrebbe essere prudenti per non correre il rischio di non vedere i limiti che lo Stato si può imporre da solo.
Una delle difficoltà attuali, se non la più seria, è il debito pubblico. E’ bene non dimenticarsi di un dato, in genere passato sotto silenzio, che si è arrivati all’importo attuale perché sistematicamente si è speso più di quanto si disponeva. Anche questo è stato esercizio di sovranità, ma degli effetti ci si è preoccupati poco anche quando il debito ha superato il livello di guardia. La sovranità veniva limitata: per rimborsarlo, certe scelte non sarebbero state più consentite. E’ azzardato, pertanto, vedere una limitazione nella sollecitazione da parte di alcuni Paesi dell’Unione a tenere conto dei limiti a tutela della moneta unica alla quale anche essi hanno aderito. Certo non si può vedere una limitazione nella richiesta, da parte degli investitori esteri, di un interesse maggiore per l’aumento del rischio che pensano di correre. La tesi può essere così schematizzata: ho fatto un grosso debito che mi ha messo in difficoltà; per superarla penso di aumentarlo e prendere anche in considerazione di non pagarlo, almeno in parte; chi mi crea ostacoli viola la mia sovranità.
Vale la pena di ripeterlo: i Trattati Comunitari hanno comportato limiti alla sovranità. Gli stessi limiti “in condizioni di parità” hanno accettato gli altri Stati aderenti. Non si può vedere una interferenza non consentita nell’invito a rispettare i vincoli a tutela di tutti.
Sul piano interno la questione si pone in termini diversi: va verificato se ogni organo abbia esercitato i poteri che la Costituzione gli ha attribuito.
E’ stato contestato che il Presidente della Repubblica potesse rifiutarsi di nominare un ministro proposto dal Presidente del Consiglio incaricato.
Il procedimento ha avuto un sviluppo singolare. Due partiti hanno concluso un contratto nel quale hanno elencato le cose da fare, anche se in termini piuttosto generici. Dopo la conclusione si è scelto chi avrebbe dovuto eseguirlo.
C’è da richiamare un ordine del giorno votato dalla prima sottocommissione durante le discussioni sull’art. 49 della Costituzione: “La 1 Sc. ritiene necessario che la Costituzione affermi il principio del riconoscimento giuridico dei partiti politici e dell’attribuzione ad essi di compiti costituzionali”.
L’idea fu poi abbandonata. Ai partiti, in quanto associazioni tra cittadini, la cui libertà è tutelata dall’art.18, doveva mantenersi la sola funzione politica, escludendo quelle costituzionali che avrebbero reso possibili dei controlli. Concordando una programma vincolante ed imponendolo a chi veniva proposto come Presidente del Consiglio i partiti hanno esercitato una funzione che la Costituzione non solo non aveva concesso, ma che aveva escluso.
A questa prima forzatura se ne aggiunta qualche altra.
Secondo l’art. 87 il Presidente della Repubblica “ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorra, l’autorizzazione delle Camere”. Sui trattati, dunque, la firma è sua. Il potere di pretenderne il rispetto o di fare del tutto perché non siano violati non sembra che possa essere messo in dubbio.
Si è obiettato, anche da chi non era contrario in linea di principio, che quella del Presidente sarebbe stata una valutazione di opportunità politica, una eccezione nella storia istituzionale italiana. Che i trattati si rispettino non sembra un giudizio di opportunità. Il rifiuto della nomina di chi aveva sostenuto ripetutamente il contrario è stata una misura a garanzia del dovere di adempiere agli obblighi assunti in sede internazionale. Non sembra che sia stato messo in dubbio il potere del Presidente della Repubblica di intervenire quando i trattati sono violati, ma non potrebbe intervenire preventivamente quando ne viene manifestata l’intenzione.
Come è previsto nel secondo comma dell’art. 92, il Presidente della Repubblica nomina i ministri su proposta del Presidente del Consiglio. Si è sostenuto che il Presidente della Repubblica sarebbe tenuto a nominare la persona proposta; in altre parole quella del Presidente del Consiglio sarebbe, secondo una definizione tradizionale, una proposta vincolante.
La proposta nella teoria generale è definita come atto endoprocedimentale, un atto che avvia un procedimento nel quale il provvedimento finale è di un organo o di un soggetto diverso. Questa forma viene adottata quando si vuole che il provvedimento finale sia emesso dopo la valutazione di interessi di ordine diverso, alcuni da parte del proponente ed altri da chi poi emette l’atto finale. Per questo la proposta non vincola il destinatario se non è previsto espressamente o quando il dissenso incide sulla valutazione degli interessi, rimessa al solo proponente. A sostegno della carattere vincolante non si ricavano elementi, nemmeno in via indiretta, dall’art. 92 e, prima ancora, dai lavori dell’Assemblea Costituente. Se non ricorrono le condizioni richiamate la nomina su proposta richiede la volontà concorrente di tutti e due gli organi, la c.d. nomina condivisa. Alcuni giuristi a suo tempo hanno sostenuto il contrario, ma in una situazione elettorale non confrontabile con quella di oggi. Quando le condizione cambiano, e cambiano radicalmente, anche l’interpretazione delle norme va aggiornata, in particolare quando hanno la struttura di clausole generali, purché non si vada contro la loro formulazione o la coerenza del sistema
Il Presidente del Consiglio di ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile (art. 95). Il dissenso del Presidente della Repubblica non è stato sulla politica generale. I dubbi hanno riguardato non la capacità tecnica della persona, ma alcune tesi economiche che aveva sostenuto ripetutamente nei suoi scritti. Dalla prima stesura del c.d. contratto si desumeva che proprio per queste era stato proposto. Per chi ha contestato il rifiuto doveva essere nominato senza discutere chi da tempo sosteneva di non attenersi ai vincoli della moneta unica e addirittura di non fare fronte integralmente al debito statale. Il Presidente della Repubblica si è, dunque, preoccupato che non fosse violato il Trattato che il Presidente dell’epoca aveva ratificato. Sembra azzardato che nella politica generale, richiamata mnell’art.95, sulla quale il Presidente della Repubblica non avrebbe poteri di intervento diretto, vada ricompresa anche la violazione delle norme internazionali.
I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario sono stati costituzionalizzati dall’art. 117 della Costituzione. Il Presidente della Repubblica, tutelando i Trattati Comunitari, ha anche assicurato il rispetto della Costituzione.
Era stato obiettato che le tesi, di chi era stato proposto come ministro, sarebbero state solo toriche e da utilizzare come argomento di negoziazione per migliorare i Trattati. In contrario sono stati richiamati gli articoli e le dichiarazioni dell’interessato. Per un giudizio informato si sarebbe dovuto verificare se la funzione di questi interventi fosse stata effettivamente quella che veniva prospettata. Oltre ai dati disponibili, sarebbe stato utile sapere che cosa era stato detto negli incontri istituzionali a sostegno delle posizioni rispettive. Il Presidente, lo ha dichiarato espressamente, ha voluto tutelare i risparmi delle persone e delle famiglie. Che le tesi del candidato costituissero più di un pericolo per quei risparmi è stato confermato dalle reazioni immediate dei c.d. mercati. Secondo l’art. 47 della Costituzione la Repubblica tutela il risparmio un tutte le sue forme. Come la Corte costituzionale ha precisato da tempo, quando gli organi dello Stato che hanno i poteri primari non sono esercitati o lo sono in violazione della Costituzione, il Presidente della Repubblica ha un potere correttivo se quello orientativo non basta.
Risulta quanto meno singolare la tesi, sostenuta anche da chi agli incontri non aveva partecipato, perché viene ad essere fondata solo su se stessa. La proposta sarebbe stata da accogliere anche se fatta in vista della forzatura di diversi vincoli comunitari, sul deficit, sul debito e sul suo pagamento integrale. Se, in mancanza di un programma preliminare, un orientamento del genere fosse stato assunto dell’attuazione della politica governativa, il Presidente della Repubblica, sempre seguendo questa tesi, non avrebbe potuto intervenire in funzione correttiva subendo passivamente una violazione internazionale di quel rilievo. Va sicuramente escluso che la tesi sia fondata sul fatto che nella Costituzione non è previsto che i debiti siano pagati (non è previsto nemmeno che le norme giuridiche vadano osservate).
E’ stato sostenuto che questi argomenti potrebbero essere stati anticipati per utilizzarli in una nuova campagna elettorale, prevista come imminente, perché utili per avere consenso. E si è anche domandato quali sarebbero stati gli sviluppi se, in caso di un nuovo successo elettorale, i due partiti avessero riproposto lo stesso ministro.
Se ci fossero state le condizioni perché il Presidente della Repubblica potesse rifiutare la nomina, la ripetizione della proposta, a situazione invariata, avrebbe potuto essere intesa come tentativo di forzarne le competenze. La questione sarebbe potuta finire alla Corte costituzionale attraverso un conflitto di attribuzione. Non si può escludere che con la nuova posizione si sia voluto evitare di trovarsi una sentenza contraria da eseguire.
Quello che è successo è l’espressione di un modo di pensare ormai diffuso nella vita di tutti i giorni. Se ne può avere una conferma scendendo dal piano costituzionale fino al codice della strada
Se in autostrada si rispettano i limiti di velocità si è superati quasi da tutti. Se poi si sta sulla corsia di sorpasso, chi sopravviene lampeggia e suona il clacson, quando non sorpassa a destra. Il significato dovrebbe essere evidente: Il rispetto dei limiti è inteso come la violazione della libertà di violarli. Anche la Cassazione ci ha messo del suo quando ha deciso che per la legittimità della contestazione è necessario che nel tratto di strada ci sia l’indicazione della presenza di uno strumento di misurazione. E’ come dire: quando non c’è, fate come vi pare perché nessuno può dire niente.
In città le curve ed i divieti di sosta sono ormai diventati luoghi per parcheggiare senza limiti e senza spese perché i vigili, quelli che girano, sono diventati sempre di meno. I pedoni attraversano dove fa più comodo, anche sostando per parlare al telefono.
Se questo è il rapporto tra il cittadino e le norme, non si può sperare che la reazione sia diversa tra i partiti, formati da cittadini comuni, quando, non rispettandole, sperano in benefici economici per chi vota ed in maggiori poteri per chi i voti li riceve.
Quale sia la sensibilità istituzionale italiana si ricava anche da altri segni che passano inosservati.
Nei discorsi di De Gaulle ricorrevano i richiami à la France o à la Patrie; in quelli di Macron à la République. In Italia si parla sempre di questo Paese quasi a volerne sfuocare la fisionomia.
* Già avvocato dello Stato
