Mattarella e il veto presidenziale: quando la Costituzione resta in silenzio

di Corrado Caruso*

II Presidente Mattarella ha agito correttamente nell’opporre il suo veto al Prof. Savona? Valutare l’azione degli organi costituzionali senza farsi influenzare da considerazioni di stretta politica contingente è impresa ardua. Ciò nonostante, uno sforzo di emancipazione dall’incubo delle passioni, come cantava qualche anno fa Battiato, è doveroso, se si vuole evitare di appiattire il diritto costituzionale sull’esistente. La Costituzione non dà risposte: «il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e , su proposta di questo, i ministri», afferma l’art. 92 Cost.
Vale, per questa disposizione, un’osservazione generale che riguarda la gran parte dei poteri presidenziali, che non possono essere ricostruiti alla luce del solo testo costituzionale. L’interpretazione meramente letterale, ci ha detto la Corte costituzionale «[è] metodo primitivo sempre», e rischia di portare, ai nostri fini, ad esiti paradossali. Questo canone porterebbe a sostenere, ad esempio, che non esistono, nel nostro ordinamento, atti sostanzialmente presidenziali (atti cioè che possono essere adottati con la sola volontà del Capo dello Stato), dato che l’art. 89 Cost. afferma che nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dal ministro proponente. Sappiamo bene però che non è così: vi sono atti che riflettono il fondamentale compito di garante dell’unità nazionale svolto dal Capo dello Stato, e che quindi non richiedono un concorso di volontà con altre istituzioni (si pensi al potere di nomina dei giudici costituzionali, alla nomina dei senatori a vita, al potere di grazia, etc.).
Se così è, se cioè le norme costituzionali, anche a causa della loro natura vaga e indeterminata, non contengono la misura dei poteri presidenziali, quale metro dobbiamo utilizzare?

Il discorso si fa complesso, anche perché il Capo dello Stato è un Giano bifronte, che per un verso guarda ai valori costituzionali da custodire, per un altro al corretto funzionamento del regime democratico.
Nella formazione del governo, la misura dei poteri è determinata dal sistema politico-parlamentare. La scelta del Presidente della Repubblica nella nomina del Presidente del consiglio e, a fortiori, dei singoli ministri che da questo sono proposti, dipende dagli accordi tra i partiti e dalla conseguente maggioranza che si verrà a formare in Parlamento al momento della fiducia.
A pensarci bene, anche i “governi del Presidente”, esecutivi che sorgono quando il sistema dei partiti non riesce ad esprimere un chiaro orientamento politico (la cd. maggioranza “politica”), non sono pensabili senza che via sia un accordo di… maggioranza (anche se trasversale). In questa ipotesi però i poteri presidenziali si allargano proprio grazie al lasciapassare rilasciato dai partiti; aumenta così la libertà del Capo dello Stato nella scelta delle personalità che andranno a formare l’esecutivo.

Si può ben dire, dunque, che la misura dei poteri presidenziali nella formazione del governo dipende dalla formula politica di volta in volta adottata, cioè dai rapporti che intrattengono i partiti, dai fini perseguiti e dal particolare accordo di governo che le compagini politiche hanno stipulato.
Se queste premesse sono fondate, allora è evidente che il potere di nomina del Primo ministro e dei ministri non è altro che la risultante del sistema politico. La loro estensione dipenderà dalla natura e dai fini del governo: è un potere AC/DC , a corrente alternata, caratterizzato da ampia discrezionalità nel caso di un governo del Presidente, da discrezionalità vincolata nel caso di un governo politico. Se, dunque, vi è un patto di maggioranza (lasciamo i contratti all’art. 1321 del codice civile), la volontà presidenziale dovrebbe necessariamente recedere.

Non c’è nessuna deroga a questo principio? Nel passato vi sono state dei casi eccezionali, ma si tratta appunto di eccezioni (nomina sunt consequentia rerum), legate a qualità soggettive del nominando che lo avrebbero reso incompatibile con le funzioni da svolgere (ad es., l’avvocato del Primo ministro che aspirava a fare il Ministro della giustizia o il magistrato in servizio da insediare al vertice di via Arenula).
Nulla di tutto questo è accaduto in questi giorni. Il Capo dello Stato ha evocato la salus rei publicae. Preoccupazione doverosa, per il custode della Repubblica, ma forse tardiva: l’uscita dall’Euro e le sue nefaste conseguenze non erano già immaginabili quando Lega e M5s, rifiutando di assumere la guida del governo, hanno scaricato le proprie responsabilità su un distinto professore, assurto (suo malgrado?) ad «avvocato del popolo italiano»?

Un’ultima notazione: quale che sia la lettura del comportamento presidenziale – comportamento legittimo e doveroso, forzatura dell’art. 92 Cost. o, ancora, errore politico – la messa in stato di accusa presuppone un’eversione dell’ordine costituzionale (il cd. attentato alla Costituzione, previsto dall’art. 90). Evidente come la sua evocazione non sia altro che lo strepitio dilettantesco di chi vuole distogliere l’attenzione del suo elettorato dalla incapacità di “blindare” il tanto agognato governo del cambiamento (magari proponendo una valida alternativa al Ministro dell’Economia in pectore).

*Ricercatore senior di diritto costituzionale