di Claudio Di Maio
Negli ultimi mesi del 2013, il governo de La Valletta ha annunciato la creazione di un Programma individuale per gli investimenti (IIP) con l’obiettivo di attrarre soggetti interessati a realizzare un impegno economico di medio o lungo periodo all’interno del sistema finanziario maltese. Una scelta di politica economica che in sé non desta alcuna meraviglia, se si considera il quadro internazionale di crisi finanziaria di quel periodo.
La peculiarità di questo programma, che si propone di attrarre talenti, competenze e relazioni d’affari, è contenuta nei vantaggi che esso offre agli investitori: la concessione del titolo di cittadino maltese. Prima di arrivare a semplicistiche conclusioni sulle ricadute che questo status – de facto giuridico ancor prima che economico – comporta, è bene comprendere che il governo maltese è giunto a questa importante riforma dopo un lungo procedimento di modifica della legislazione allora vigente, ovvero attraverso l’approvazione del Act XV del 2013, accompagnato dalla Legal Notice n. 450, quale regolamento attuativo dell’Individual Investor Programme.
A questo proposito, come è possibile che uno Stato riconosca la propria cittadinanza in virtù di un investimento? L’impianto legislativo maltese fa perno su quella potestà di naturalizzazione, prevista in molteplici legislazioni moderne. La legge italiana n. 91 del 1992, ad esempio, all’art. 9 stabilisce le modalità con cui il Presidente della Repubblica esercita il potere di concedere (si badi bene, non riconoscere) sempre e quando rispettino i requisiti minimi previsti, la cittadinanza a coloro che possiedono una posizione giuridica tale da abbreviare il naturale percorso di integrazione. La legislazione maltese, quindi, ha esteso questa prerogativa a coloro che contribuiscono allo sviluppo economico dell’isola di Malta (art. 3 dell’IIP), attraverso la previsione di una fast-track naturalization per tutti i titolari di un investimento, estensibile anche ai familiari diretti e ai minori a carico.
Dunque, chi decide se la natura dell’investimento o la sua congruità siano idonee ad ottenere la cittadinanza maltese? Al di là delle soglie di spesa annunciate nel primo disegno di riforma – oggi considerate più “esclusive” – questa misura comporta un’ampia discrezionalità da parte del Ministero degli interni nel accordare il titolo di soggiorno e una evidente scarsità di pre-condizioni per i potenziali richiedenti. A ciò si aggiunga che le autorità maltesi hanno successivamente deciso di esternalizzare la gestione amministrativa del procedimento ad un’agenzia governativa (Identity Malta Agency), riservandosi la mera soprintendenza nel procedimento. Questa agenzia, istituita attraverso la Legal Notice n. 269 del 2013, agisce sotto la responsabilità del Ministero degli Interni. Tuttavia, per ciò che concerne la raccolta delle istanze e la gestione del procedimento nella cd. fase internazionale, l’organismo è agevolato da un’altra entità avente personalità giuridica separata. Si tratta, nello specifico, della società Henley & Partners, una Law firm specializzata in programmi e azioni di citizenship planning, con sedi in 30 Paesi del mondo e un target sia nel settore privato che in quello del Government Advisory Practice. Questo soggetto, quindi, assume un ruolo di esclusività nel IIP Process maltese ed è responsabile della promozione e dell’elaborazione delle domande.
Ma chi diventa cittadino maltese – qualunque sia la modalità – è a tutti gli effetti un cittadino dell’Unione europea. Vale a dire, gode senza alcuna limitazione di tutti quei diritti accessori che vanno ben oltre la mera libera circolazione (es. tutela diplomatica o iniziativa legislativa). Il Parlamento europeo ha risposto con preoccupazione a questi eventi, avvertendo la Commissione circa l’urgenza di contenere queste forme di ottenimento della cittadinanza maltese, poiché comprometterebbero il concetto stesso di cittadinanza europea (Risoluzione 2013/2995). Da questo documento, l’organo centrale di Bruxelles ha avviato rapidi negoziati con il governo de La Valletta. Frutto di questo dialogo è la seconda proposta di modifica contenuta nella L.N. 47/2014: il secondo pacchetto di emendamenti, introduce, al fine di ottenere accesso a questa particolare forma di naturalizzazione, una cd. “prova di residenza” di almeno 12 mesi nel territorio dello Stato. Queste istanze, essendo concesse direttamente e attraverso una prerogativa del potere esecutivo – seppur coadiuvato da una agenzia esterna – non sono appellabili, né suscettibili di modifica in seguito ad un diniego, restando solo in capo al Ministero competente la responsabilità del procedimento.
Gli stranieri che beneficiano di questa misura – va specificato – assumono in sé una posizione giuridica assai più vantaggiosa rispetto ad altre e similari categorie di soggetti ammessi nel territorio dello Stato. Si pensi, tra gli altri, ai titolari di permesso di soggiorno per soggiornanti di lungo periodo, esclusi da tutto un catalogo di diritti che, al contrario, sono riconosciuti ai cittadini. In ultimo, che ricadute ha una scelta di questo tipo sull’integrità della cittadinanza europea? Certamente, il caso maltese accende i riflettori su una frontiera che risulta – sic stantibus rebus – invalicabile per l’Unione: la decisione degli Stati Membri di considerare la cittadinanza UE come accessoria (vale a dire legata e non sostitutiva del titolo nazionale) non combacia con un altrettanto meccanismo di armonizzazione delle legislazioni nazionali. A ciò si aggiunga che ogni Stato stabilisce le modalità di acquisto e perdita della propria cittadinanza, secondo una sua legittima potestà (art. 3.1 della Convenzione europea sulla nazionalità). Dobbiamo, altresì, constatare l’esigua presenza di strumenti normativi che consentono, al netto delle competenze espresse, un intervento da parte delle istituzioni europee in tal senso. Soltanto una pronuncia specifica da parte della Corte di Giustizia dell’Unione europea, semmai si preavvisino i presupposti e qualora i giudici ne intravedano la necessità, potrebbe cercare di delimitare o più semplicemente individuare i contorni di questo fenomeno.
Peraltro, nel Vecchio Continente questa scelta legislativa non è isolata, né è unica nel suo genere: similari provvedimenti sono rinvenibili nelle legislazioni di Cipro, Bulgaria, Spagna, Portogallo e, seppur con qualche distinguo, anche in Austria. Si tratta, come già detto, di una visione assai estensiva del potere di naturalizzazione, con ricadute assai rilevanti anche sul piano del principio democratico e di pari trattamento dello straniero. Eppure, ci costringe a ragionare su come si sta evolvendo l’essere cittadino in un contesto sempre più svincolato dalla mera territorialità e dallo stesso concetto di confine. Che sia questa citizenship-by-investment una delle prime avvisaglie di una cittadinanza globale?
Occorre, senza dubbio, molta cautela nel giudizio a riguardo: i diritti e i doveri restano e sono difficilmente coniugabili con ragioni di fabbisogno economico.
