La legge elettorale non piace a nessuno. Ma per cambiarla bisogna capire bene quel che ha detto la Corte

di Glauco Nori

La legge elettorale in vigore non piace a nessuno: le ragioni, in buona parte poco chiare, non sono le stesse per tutti. Al fatto che avesse consentito di superare la normativa di risulta dalla sentenza n.35 del 2017 non è stato dato alcun rilievo. Secondo le norme impugnate, se non fosse scattato il premio di maggioranza, si sarebbe dovuto procedere al ballottaggio. Il sistema era, dunque maggioritario. Eliminato il ballottaggio, diventava integralmente proporzionale, ma senza base legislativa perché la volontà del Parlamento era stata in senso opposto. Per questo si sarebbe dovuto parlare di normativa di risulta e non di legge.

La Corte non aveva fissato direttamente la soglia minima per il ballottaggio per non averne il potere, ma non si era domandata se avesse quello di ribaltare con la sua sentenza la volontà legislativa del Parlamento. Con la nuova legge si sono evitate le complicazioni che sarebbero potute sorgere.

E’ stata contestata anche la previsione delle coalizioni, vista come espediente a suo danno dalla formazione politica che aveva dichiarato di rifiutarle già in via di principio. La legge avrebbe dovuto tenere conto della propria scelta, impedendo agli altri una scelta diversa.

Per varare una legge nuova le formazioni maggiori sembrano disposte a confluire in una maggioranza creata solo a questo fine, restando incompatibili per tutto il resto. Quello che si sente proporre fa sorgere il dubbio che, nel predisporre la nuova legge, non si tenga conto dei limiti che la Corte costituzionale ha già avuto occasione di fissare.

Alla legge, secondo la critica più diffusa, sarebbe stato dato l’obiettivo di non consentire la formazione di maggioranze omogenee, pregiudicando la governabilità.

Una maggioranza è più difficile col criterio proporzionale: su questo sembra che tutti siano d’accordo. Se non si è disposti a mettere da parte quel criterio, per renderla sicura i meccanismi più agili sono il premio di maggioranza e il ballottaggio.

Secondo la Corte costituzionale un premio di maggioranza può essere assegnato solo se si è raggiunta una soglia di voti o di seggi tale che non determini una eccessiva sovrarappresentazione delle lista che ne beneficia. La Corte ha riconosciuto ragionevole il 40%, che non sarebbe stato utile nella situazione elettorale attuale.

La Corte ha richiesto una soglia minima di voti anche per il ballottaggio, sempre per evitare, come ha detto espressamente, che si realizzi uno sproporzionato sacrificio dei principi costituzionali di rappresentatività e di uguaglianza del voto.

La Corte ha, dunque, escluso che la rappresentatività possa essere sacrificata oltre certi limiti in favore della governabilità; non ha fatto una verifica in senso inverso, vale a dire fino a che punto, per tutelare la rappresentatività, si potesse pregiudicare la funzione di governo. Questa sarebbe la ragione: “in una forma di governo parlamentare, ogni sistema elettorale, se pure deve favorire la formazione di un governo stabile, non può che esser primariamente (il corsivo è aggiunto) destinato ad assicurare il valore costituzionale della rappresentatività” (sentenza n.35 del 2017). Non è del tutto chiaro, peraltro, come si coordini con quanto aveva rilevato poco prima, vale a dire che la proporzionalità e la ragionevolezza imponevano di verificare “che il bilanciamento dei principi e degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato con modalità tali da determinare il sacrificio o la compromissione di una di essi in misura eccessiva”, dando per presupposto, almeno così sembra, la parità tra gli interessi.

Ha rilevato la Corte che il turno di ballottaggio non era costruito come una nuova votazione rispetto a quella svoltasi al primo turno, ma come la sua prosecuzione dove accedono le sole due liste più votate al primo turno senza che siano consentite, tra i due turni, forme di collegamento o apparentamento tra le liste. “Inoltre, la ripartizione percentuale dei seggi, anche dopo lo svolgimento del turno di ballottaggio, resta – per tutte le liste diverse da quella vincente, anche per quella che partecipa, perdendo, al ballottaggio – la stessa del primo turno.”

I due argomenti, prospettati a proposito del ballottaggio, sembrano poco coordinati.

La soglia minima è necessaria quando la votazione è unica oppure è richiesta sempre, anche quando si procede ad una nuova votazione? Nel primo caso, fissata la quota, altre questioni non sorgerebbero: nel secondo, con la possibilità di fare dopo il primo turno coalizioni o apparentamenti, i contrari alle coalizioni avrebbero una argomentazione ulteriore perché, in base ai risultati del primo turno, sarebbe possibile andare a colpo sicuro.

Il criterio proporzionale produrrebbe anche un effetto ulteriore: ”Il giudice costituzionale  ha espressamente riconosciuto da tempo che, qualora  il legislatore adotti il sistema proporzionale, anche solo in modo parziale, esso genera nell’elettore la legittima aspettativa che non si determini uno squilibrio  sugli effetti del voto, e cioè una diseguale valutazione del ‘peso’ del voto ‘in uscita’, ai fini dell’attribuzione dei seggi, che non sia necessaria ad evitare un pregiudizio alla funzionalità dell’organo parlamentare”(sentenza n.1 del 2014).

Una volta adottata la proporzionalità, anche parziale, ci si deve mantenere all’interno di alcuni limiti. Si sa già quale possa essere per il premio di maggioranza. Per il ballottaggio si può dire con sicurezza solo che la soglia, da richiedere quanto meno per il primo ammesso, sarà necessariamente inferiore al 40%, altrimenti scatterebbe il premio.  La minima non potrà essere tale da provocare, come ha detto la Corte costituzionale, una sovrarappresentazione delle lista vincente. Stando alla motivazione delle due sentenze, sembrerebbe che il 20% potrebbe essere insufficiente; il giudizio definitivo sarà ancora una volta della Corte costituzionale. Sarebbe da porsi anche un’altra domanda: la soglia minima andrà richiesta solo al primo ammesso o anche al secondo? Se capitasse che vincesse il secondo, ammesso, per esempio, col 15%, si avrebbe una sovrarappresentazione?

Per il principio c.d. della seconda scelta, se dalla prima votazione non è uscita una maggioranza, a questa si può arrivare con una seconda votazione tra le due liste cha abbiano riportato il maggiore numero di voti. Secondo la Corte non basta per la legittimità perché la maggioranza è sicura “soltanto per le stringenti condizioni di accesso al turno”. Il vincitore avrà in ogni caso più del 50% dei voti, ma la conservazione dei voti riportati nella prima votazione renderebbe illegittimo il criterio. Il paradosso di Condorcet o il teorema di Arrow sono lasciati da parte.

Diverso sarebbe (sembra prudente ricorrere al condizionale) se col ballottaggio si partisse da zero, lasciando alla prima votazione solo la funzione di individuare le due liste da ammettere. Se i risultati della prima votazione sono azzerati, Il criterio proporzionale diventa inapplicabile. In mancanza di indicazioni, nemmeno indirette, da parte della Corte su quale possa essere la soglia minima e se vada richiesta solo alla lista più votata, sarebbe il caso di seguire criteri prudenziali per non dovere tornare davanti alla Corte costituzionale. Se con la seconda votazione si cominciasse da capo, consentendo coalizione ed apparentamenti, sarebbe da domandarsi se la soglia potrebbe essere più bassa e se sarebbe sicura la legittimità di un sistema che toglie qualsiasi valore rappresentativo ai voti del primo turno.

Se si insistesse sul sistema proporzionale integrato con una quota di collegi uninominali, si riproporrebbe la questione del voto disgiunto e della sua ragionevolezza.

Col collegio uninominale l’effetto è maggioritario, che è parziale quando è sovrapposto ad una base proporzionale.  L’elettore non sceglie il candidato che è quello designato dal partito; se non piace, non resta che votarne uno di un partito diverso. Nel votare, non si trova in posizione diversa da quella verso la lista bloccata. Va ricordato che secondo la Corte la lista bloccata è consentita se corta e riferita a collegi di dimensioni modeste.

Con il voto disgiunto la funzione maggioritaria del voto viene neutralizzata perché il voto che, tramite il candidato del collegio uninominale, viene dato ad un partito, sarebbe compensato da quello dato alla lista di un partito diverso. E’ come se si avesse a disposizione due voti. Secondo la Corte non è consentito uno squilibrio degli effetti del voto, un diverso ‘peso’, in pratica un diverso valore numerico. Anche in proposito, pertanto, sarebbe opportuna una verifica preventiva più attenta, tenendo presente che i principi sul voto per la formazione di organi politici non sono gli stessi che per quelli amministrativi.

Il più sicuro resta un sistema a collegi uninominali. Sulla rappresentatività può incidere anche in misura maggiore di quella che la Corte costituzionale ha giudicato non consentita, ma, almeno per ora, non si è dubitato della sua legittimità costituzionale, probabilmente perché quell’effetto sarebbe prodotto al di fuori del sistema proporzionale.