Vitalizi e pensioni: due species, un solo genus?

di Giampiero Buonomo*

Quello del politico è un lavoro? A leggere la proposta di legge Richetti (Atto Camera n. 3225-A), parrebbe di sì. Il suo articolo 2, infatti, sposa per gli ex parlamentari la tesi del “trattamento previdenziale differito”, secondo l’indirizzo già segnato dalla delibera Schifani/Fini del 2012. A quell’anno, infatti, si deve l’assimilazione – in diritto positivo – tra vitalizi e pensioni: il Regolamento per gli assegni vitalizi delle due Camere venne abrogato; il trattamento erogato agli “ex” venne qualificato “pensione del parlamentare”, con requisiti di accesso (anagrafici e di durata del mandato) ancor più rigorosi del passato e, sotto il profilo del calcolo, pro futuro pienamente contributivi.

Lungo la stessa direttrice, il citato Atto Camera, se e quando approvato, collocherà i vitalizi e i loro succedanei post-2012 in una gestione separata presso l’INPS, secondo le regole generali di accesso e di calcolo ma con una prevalenza – nel board di amministratori – dei rappresentanti delle due Camere; inoltre, la norma dell’articolo 5 – accolto in sede referente – rinvia alla determinazione dei “competenti organi del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati” per quanto riguarda “le risorse finanziarie necessarie per il pagamento dei trattamenti previdenziali per ciascun anno di riferimento”.

Invero, la Corte costituzionale, sul punto, è stata sempre assai più problematica: da un lato ha riconosciuto che «l’evoluzione che, nel corso del tempo, ha caratterizzato questa particolare forma di previdenza ha condotto anche a configurare l’assegno vitalizio come istituto che, nella sua disciplina positiva, ha recepito, in parte, aspetti riconducibili al modello pensionistico e, in parte, profili tipici del regime delle assicurazioni private»; dall’altro lato, ha sempre ammonito che tra assegno vitalizio e trattamento pensionistico (nonostante la presenza di alcuni profili di affinità) non sussiste una identità né di natura né di regime giuridico (sentenza n. 289 del 1994).

Nella relazione per l’Assemblea, gli articoli della proposta di legge sono accompagnati dal parere espresso dal Comitato per la legislazione della Camera dei deputati (pp. 9-10), che esprimono pienamente i contorcimenti nei quali la questione si dibatte. Il parere afferma:

– che la “materia del trattamento previdenziale dei deputati e dei senatori è stata finora disciplinata dai regolamenti parlamentari e dalle determinazioni dei rispettivi Uffici di presidenza e (…) che, nel caso di approvazione della proposta di legge in titolo, per la prima volta, la materia risulterebbe disciplinata con legge ordinaria”;

– che “la disciplina in oggetto assimila il trattamento previdenziale dei parlamentari e dei consiglieri regionali a quello dei pubblici dipendenti, anziché a quello dei componenti di altri organi costituzionali, così innovando l’ordinamento vigente”;

– che “l’assegno vitalizio, a differenza della pensione ordinaria, si collega ad una indennità di carica goduta in relazione all’esercizio di un mandato pubblico e, per queste ragioni, ha assunto, nella disciplina costituzionale e ordinaria, connotazioni distinte da quelle proprie della retribuzione connessa al rapporto di pubblico impiego”.

Quest’ultima appare l’unica affermazione dotata di indubbia fondatezza, perché rintuzza efficacemente la corriva equiparazione tra pensioni ed emolumenti per gli ex titolari di cariche elettive. Ma le prime due statuizioni del Comitato soffrono di gravi vizi metodologici: ciascuno dei due argomenti non supera il test di falsificabilità, con cui Popper individuava un’affermazione infondata.

Prendiamo la tesi secondo cui “sinora tale materia è stata regolamentata con determinazioni assunte nell’ambito degli uffici di presidenza delle Camere, che” andrebbero considerati “gli unici organi competenti a disciplinare lo status giuridico ed economico dei parlamentari” (Camera dei deputati, prima Commissione, 25 maggio 2017, intervento del deputato Melilla). Ebbene, la “riserva di Regolamento” o c’è, o non c’è: se è veramente “illegittimo intervenire su una materia riservata dall’articolo 64 della Costituzione ai regolamenti delle Camere, che sono fonti primarie sottoposte solo alla Costituzione e non possono essere superate dalla legge” (ibidem), allora non può essere ammissibile sostenere che la riserva recede o si riespande a seconda del volere del Parlamento (o di ciascuna Camera dello stesso).

Si tratta, a ben guardare, di una tesi affacciata già varie volte, in relazione al micro-ordinamento parlamentare: la giurisdizione domestica “a geometria variabile”, ad esempio, fu affermata dal TAR Lazio, nella sentenza n. 1030/2006, mediante una scimmiottatura del modello rappresentato dal “consenso dell’avente diritto”. Il TAR sostenne che, nel silenzio della fonte regolamentare interna al Senato sulla materia appaltistica, si riespandeva la giurisdizione valida per tutti i cittadini; la giurisdizione “esterna” sarebbe stata pronta a recedere, poi, quando il Regolamento si fosse appropriato del tema. Manco a dirlo, la cosa puntualmente avvenne, in virtù del decreto del Presidente del Senato che assoggettò ai “giudici domestici” di palazzo Madama i rapporti tra il Senato ed i terzi.

Qui nasce la seconda contraddizione: secondo il Comitato per la legislazione, innova l’ordinamento vigente il fatto che il trattamento dei parlamentari e dei consiglieri regionali sia assimilato a quello dei pubblici dipendenti, “anziché a quello dei componenti di altri organi costituzionali”. In effetti, l’assimilazione degli ex politici ai pensionati è stata negata, in radice, da ben due pronunce delle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione (ordinanze nn. 23467 e 14920 del 2016: v. “La riforma dei vitalizi e il vizio dell’autodichia”, in Golem informazione, 30 maggio 2017). Il problema è, però, che i componenti degli “altri” organi costituzionali ricevono emolumenti in base alla legge (tutto all’opposto della riserva di Regolamento rivendicata per i vitalizi): l’appannaggio del capo dello Stato, gli emolumenti dei giudici costituzionali, sono tutti erogati per previsione di legge; anche l’indennità parlamentare è oggetto della riserva di legge prevista dall’articolo 69 Cost.

Ebbene, visto l’articolo 5 le delibere degli Uffici di Presidenza continueranno a disciplinare la materia della “previdenza” per gli “ex”. Si rischia, cioè, di ripetere ed aggravare la forzatura con la quale la materia indennitaria è di fatto diventata materia disponibile degli Uffici di Presidenza delle due Camere (che, per la legge 31 ottobre 1965, n. 1261, avrebbero dovuto esercitare un potere meramente attuativo). Salvare le delibere interne sui vitalizi sembra fatto apposta per (continuare a) riportare in autodichia i ricorsi di coloro che – ex parlamentari – dovessero sentirsi lesi. Non va infatti dimenticato che, tra i terzi portati “in autodichia”, non si annoverano solo le ditte coinvolte negli appalti delle Camere, ma gli stessi ex senatori (v. Irene Testa, Sotto il tappeto, Aracne ed., 2016, pp. 59-62).

La cosa può non essere estranea anche a curiose evoluzioni giurisprudenziali di questi “giudici domestici”. Per la Camera, la “zona franca” dell’autodichia sarebbe un po’ meno franca, perché i “tribunalini” sono (anche) giudici costituzionali e, quindi, pongono rimedio alle più vistose violazioni della Carta all’interno dei Palazzi della politica. Lo disse nell’udienza costituzionale che ha portato alla sentenza n. 120 del 2014, quando furono citate e prodotte varie sentenze dei giudici domestici: tra le altre, ve ne era quella con cui i “tribunalini” hanno pronunciato su ricorsi di parlamentari ed ex parlamentari in tema di vitalizi, ergendosi anche a giudici della costituzionalità della misura che mutava in peius i requisiti di accesso al trattamento (Antonello Lo Calzo, Il principio di unicità della giurisdizione costituzionale e la giustizia domestica delle Camere, in Federalismi.it, 14 maggio 2014).

Eppure, quando si è trattato di cause attivate da persone diverse dagli ex parlamentari, il medesimo organo di autodichia della Camera ha ritenuto più prudente rispettare il principio di unicità della giurisdizione costituzionale; in risposta al ricorso dei dipendenti in quiescenza delle Camere contro il contributo di solidarietà, la Commissione giurisdizionale ha sollevato la questione di legittimità costituzionale (ordinanze nn. 92 e 129 del 2015) che sarà affrontata alla Consulta il prossimo 26 settembre.

Manco a dirlo, le due posizioni opposte sono state sostenute a sostegno della medesima tesi, cioè che l’autodichia delle Camere è costituzionale: eppure, ancora una volta, il criterio popperiano depone contro la loro fondatezza. La condotta dissociata del medesimo organo ne revoca in dubbio proprio la terzietà, rispetto al collegio maggiore che li esprime (tre in primo grado, tutti in secondo grado, sono parlamentari in carica, appartenenti alla stessa Camera per la quale giudicano): se una proposizione ed il suo opposto sono ugualmente veri, l’argomento è malposto o, peggio, è alterato da interessi che impediscono di vederne l’erroneità.

Del resto, nella stessa seduta in cui le ordinanze del giudice domestico della Camera saranno discusse, è calendarizzato ancora una volta il ricorso della Cassazione contro il Senato, in cui si sostiene che l’esistenza di quei “tribunalini” invade il potere della Giurisdizione tutta. L’occasione per rimuovere definitivamente questo ircocervo dall’ordinamento giuridico italiano (l’ultimo al mondo nel quale è rimasto) c’è e non va perduta.

*Consigliere parlamentare