di Carlo Fusaro
Ho letto l’articolo scritto per lacostituzione.info da Antonio Ruggeri quando sembrava che il progetto Fiano, apparentemente concordato fra le principali forze politiche, fosse destinato a certa approvazione, e vorrei proporre alcuni commenti. Premetto che sono un convinto maggioritario da almeno 30 anni; non solo ho partecipato tutte le campagne di Barbera-Segni (e poi Guzzetta e Morrone) del 1990-1993, 1995, 1997, 2001, 2007, 2012, ma fui presente fisicamente in Cassazione fra i promotori già nel 1990 e 1991.
Questa mia convinzione maggioritaria si è poi rafforzata e affinata negli anni tenendo conto dell’esperienza e delle molte evoluzioni del sistema politico italiano (a loro volta influenzata in un processo di corrispondenza biunivoca dalla legislazione elettorale i cui passaggi non devo riassumere).
Più di recente, a partire da una lezione che fui invitato a fare al Sant’Orsola di Napoli da Tommaso Frosini e da un saggio che è finalmente in pubblicazione per gli studi in omaggio a Lucio Pegoraro (anticipato peraltro sul forumcostituzionale.it quasi due anni fa, cui vorrei rimandare: v. Le trasformazioni del modello Westminster e le difficoltà crescenti del governo parlamentare in Europa, 13 dicembre 2015), sono tornato a riflettere su una tematica più volte evocata da molti: quella del rapporto fra rappresentatività e governabilità con particolare riferimento alla forma di governo parlamentare: è la tematica al centro dell’intervento di Ruggeri.
Diversamente da altre, ma in particolare dall’alternativa principe: il modello presidenziale, il governo parlamentare – proprio perché caratterizzato dal necessario rapporto fiduciario (al limite anche connotato in negativo: come non sfiducia che permette a governi minoritari di operare comunque diversamente da quanto accade nell’ordinamento italiano nel quale la Costituzione prevede un voto di fiducia iniziale) – non può (letteralmente: non può) funzionare se il circuito sistema politico-partitico / legge elettorale / composizione dell’assemblea politica (in genere, ahimè non da noi, una sola) non assicura (non dico sempre: ma la maggior parte del tempo) la formazione e il mantenimento di una maggioranza che sorregga l’esecutivo: o almeno, come si diceva, che non vi sia una maggioranza contraria che ne impedisca appunto la formazione o il mantenimento in condizioni di operatività minima, in mancanza di alternative. Tutto ciò consente di dire che la forma di governo parlamentare è – strutturalmente e inevitabilmente – quella maggiormente sensibile alla congruità (rispetto al suo buon funzionamento) della formula elettorale di trasformazione dei voti in
Su questo tornerò alla fine. Fisso un punto ulteriore: la capacità circuito sistema politico / legge elettorale / composizione politica di fornire quelle prestazioni minime di cui ho detto può nel tempo al netto di tradizioni, prassi, cultura politica (che influiscono e in misura talvolta decisiva). Questo può (e deve, aggiungo) suggerire adeguamenti della legislazione elettorale (in modo da provare a restituire, eventualmente, la funzionalità perduta): lo sapeva bene quella maggioranza di costituenti che si pronunciò per non introdurre nella nostra costituzione la regola proporzionale o altro vincolo stringente in materia
Rispetto a quanto scrive Ruggeri, io non nutro alcun dubbio che non solo Italia, vi sia oggi la necessità – nei sistemi parlamentari europei – di leggi elettorali che sacrifichino la rappresentatività nella misura necessaria a garantire, in linea di massima – s’intende, la governabilità (rectius: il presupposto di essa, inteso come aggregazione di un sostegno parlamentare maggioritario ragionevolmente stabile e omogeneo). Le trasformazioni sociali e i nuovi modelli comportamento delle persone (nonché il sistema delle infatti, hanno reso assai più arduo che in passato ricondurre a politica, dentro le istituzioni direttamente rappresentative, le diverse posizioni esistenti nel corpo sociale. Anche qui non mi dilungo: sono cose che chi legge conosce. E’ per la stessa ragione che oggi non ci sono più partiti del XX secolo; e che nei partiti (tipo in Italia il PD) che sopravvivono dissimili da quel modello, vediamo ogni giorno che la lealtà la compattezza un tempo scontata non esistono più (al momento fanno parziale eccezione i grandi partiti tedeschi, rimasti i più simili al modello tradizionale: ma si tratta di un aspetto che probabilmente dipende soprattutto da caratteri culturali di fondo più che dal sistema politico…).
Leggi elettorali che privilegino la rappresentatività (dunque marcatamente proporzionali) sono particolarmente inadatte, invece, a questa epoca laddove non c’è più o non c’è mai stata o è diventata di difficile praticabilità (appunto: dappertutto tranne che in Germania, per ora) la collaborazione operosa e leale fra diversi che pure devono per forza competere periodicamente fra loro.Nel merito, dunque, ciò che Ruggeri dice corrisponde a quello che penso anch’io: una legge elettorale che punti sulla sola capacità di rispecchiare le opinioni “astratte” del corpo elettorale si presenta come altamente inopportuna.
Dove nasce la critica che amichevolmente propongo rispetto a ciò che Antonio Ruggeri scrive?
A) Non condivido il suo tentativo – che mi pare speculare rispetto a quello di una larga parte dei colleghi, tutti allievi consapevoli o no di Carlo Lavagna – di sostenere che sia costituzionalmente dovuto (in nome della governabilità) garantire l’operatività di un sistema elettorale misto che persegua a un tempo rappresentatività e governabilità. A tacere del fatto che la Corte, improvvidamente sul punto specifico, ha costruito un evidente ma a mio avviso inesistente gerarchia per cui la rappresentatività è dovuta, la governabilità è un optional legittimamente perseguibile, ma solo negli stretti limiti in cui non limiti “troppo” (quanto? lo decide la Corte) la rappresentatività; ebbene, a tacere da questa osservazione sulla giurisprudenza costituzionale (che mi piacerebbe in materia ignorare tanto mi appare contraddittoria e infondata e male argomentata: ma non posso), io resto – da costituzionalista – fortemente contrario all’operazione di ricavare dal testo della Costituzione per via interpretativa deduttiva ciò che non c’è: sia in una direzione sia nell’altra, sia in quella che non condivido sia in quella che faccio mia (e mi pare coincida nell’occasione con quella di Ruggeri)
B) Il vero è, e resta, che in materia elettorale i costituenti, la Costituzione fissa i paletti relativi a ciò che, si sarebbe detto un
tempo, impatta sulla forma di stato, nulla sulla formula, che impatta direttamente sulla forma di governo: uguaglianza del voto, diritto di voto attivo e passivo, promozione di genere. Nulla dice, per consapevole ed espressa volontà dei padri costituenti, su come trasformare i voti in seggi. Nulla. Ma proprio nulla di nulla
C) In effetti la saggezza dei costituenti viene oggi violentata (e non solo in Italia…: mi riferisco alla giurisprudenza del BVG che infatti non a caso è stata citata dalla famigerata sent. 1/2014 della Corte italiana, grazie al quale è nata la grande coalizione 2013-2017, nonostante lo strepitoso successo di Angela Merkl e del suo partito: quasi il 42% dei secondi voti, oltre il 45% dei primi) da una Corte costituzionale su questo invadente e assai imprudente. Io penso, al contrario, che stia al Parlamento, cioè alle forze politiche, decidere tempi e modi per come adeguare via via la legislazione elettorale nella parte relativa alle formule, apprezzando il contesto politico che via via si sviluppa e muta. Si dice: e se non lo fanno? Se non lo fanno, pazienza, si aspetta: il sistema raggiungerà il punto in cui non sarà possibile non farlo, come in effetti è regolarmente avvenuto, senza forzature e senza indebite supplenze. In questo dunque io dissento da ciò che Ruggeri scrive: rischiando, a mio avviso, di alimentare l’andazzo interventista dei magistrati, che costituisce un grave errore a tutti i livelli (dai TAR, ai tribunali ordinari, alla Corte), per il semplice e buon motivo che i giudici – le corti non sono dotate degli strumenti, delle capacità e delle sensibilità per decidere ciò che (al netto di quanto impatta sulla forma di stato) è opportuno resti oggetto di discrezionalità, a seconda dei casi, amministrativa o politica.
D) Mi pare cruciale nel testo, quanto Ruggeri scrive nella parte finale, prima delle conclusioni: quando accusa le forze politiche maggiori del momento attuale (prima del fallimento dell’iter dell’ipotizzata riforma, sostenuta almeno in pubblico da coloro che rappresentano quasi il 90% degli elettori del 2013) di aver fatto un accordo “che si alimenta dalla paura, una paura matta di perdere o,
comune, di non riuscire a conquistare i consensi sperati…”. Questa valutazione non rispecchia a mia avviso la realtà: vale quasi solo per Forza Italia (oltre che, certo, per bei pezzi di classe dirigente, imprenditoriale e giornalistica), mentre non vale per il M5S (la cui predisposizione per la proporzionale nasce se mai dalla volontà… paradossalmente, di nonvincere) e certamente non vale per il PD paladino di una formula elettorale (l’Italicum) costruita proprio per ottenere la decisione popolare sul governo tanto criticata (ed oggi paradossalmente rimpianta a babbo morto): ma poi sostanzialmente bocciata dalla Corte dopo l’esito referendario per essa indirettamente negativo del 4 dicembre 2016 (aveva ad oggetto la riforma costituzionale ma a questa la legge elettorale era ovviamente connessa se non altro per via dell’abolizione del rapporto fiduciario con una delle due camere). Questo è tanto vero che furono altri a cominciare a dire (dalle amministrative del 2015, con la consueta precipitazione, in parte contraddetta or ora dalle comunali 2017) che Italicum (cioè una legge elettorale che avrebbe risposto ai requisiti che tu giudichi costituzionalmente dovuti) avrebbe rischiato di mettere il paese “in mano a Grillo” (‘mbé? Mi pareva l’unica reazione dignitosa).
E) C’è un ulteriore elemento per cui non mi trovo d’accordo con Ruggeri: proprio in un articolo che – giustamente – tiene espressamente conto degli elementi fattuali dai quali il normatore non dovrebbe prescindere, la sua critica a una legge proporzionale (rectius: a una legge che nulla in più rispetto a ciò che c’è promette in termini di aggregazione, mantenimento e omogeneità del necessario sostegno maggioritario a un qualsivoglia governo) sembra ignorare il contesto politico in cui il Parlamento del 2017 opera: si tratta di un contesto caratterizzato dall’esito delle elezioni del 2013 (che molti tendono a rimuovere: un Parlamento parso nato morto ai più e che solo in circostanze eccezionali è riuscito a realizzare anche cose di una certa importanza: ma nel quale l’aggregazione maggioritaria resta un
miracolo sostanzialmente appeso al premio di maggioranza poi abolito e all’avversione contro elezioni anticipate degli stessi eletti…);
un contesto caratterizzato da una forte evoluzione del sistema politico che moltiplica le incertezze (basti rammentare che i gruppi parlamentari del partito dal quale, avendo vinto per un pelo il premio, dipende la maggioranza, il Pd non hanno mai risposto con la necessaria lealtà e compattezza alla legittima direzione politica del partito stesso, fino ad aver generato, in ultimo, una pur piccola scissione); caratterizzato dalle conseguenze della reiezione, a grande maggioranza, della riforma costituzionale che pure il Parlamento aveva fatto non senza qualche coraggio (penso alla significativa riduzione di classe politica nazionale); caratterizzato dal superamento in via politica e giurisdizionale di una legge elettorale costruita proprio per perseguire ciò che ritieni opportuno ed anzi costituzionalmente dovuto; con camere caratterizzate dalla presenza di molti parlamentari che sanno bene di non avere alcuna possibilità di essere non dico rieletti, ma molti neppure ricandidati; con due su tre delle forze politiche uscite vincitrici dalle elezioni 2013 favorevoli da sempre (M5S) o comunque ora (FI) solo a leggi elettorali di impianto proporzionale. In altre parole: l’articolo di Ruggeri sembra prescindere dalla realtà di fatto, appunto, che nessuna legge per la governabilità e anche solo vagamente maggioritaria ha consensi sufficienti nel Parlamento della 17 legislatura in questa sua fase finale. La riprova sta nel fatto che la proposta Rosato (una specie di legge Mattarella attenuata), pur avanzata e sostenuta dal PD, ha dovuto essere abbandonata a furor di altri gruppi, pena l’interruzione di qualsiasi dialogo sulla legislazione elettorale.
F) Ecco perché, pur da un punto di vista simile a quello di Ruggeri nel merito e, anzi, da maggioritario antemarcia (se posso così dire) trovo disastroso che il progetto Fiano sia stato affossato dalla slealtà di uno dei contraenti dell’accordo (e dalla troppo debole compattezza degli altri). Il solo fatto di un’intesa su materia istituzionale delicatissima avrebbe fatto fare al contesto politico italiano un importante passo avanti, specie in prospettiva futura, rispetto alla demagogica guerra di tutti contro tutti (tanto più, appunto, dopo aver affossato le riforme). Inoltre la proposta Fiano avrebbe reso un sistema certo proporzionale, ma con meno difetti rispetto ai due monconi imposti dalla Corte costituzionale (rinuncio ad entrare nei dettagli). Il progetto Fiano avrebbe rafforzato il legame corpo elettorale/eletti; avrebbe introdotto uno sbarramento del 5% che, se assecondato da appropriate modifiche dei regolamenti parlamentari, avrebbe potuto da un lato assecondare per l’effetto implicitamente rafforzativo dei partiti maggiori la formazione di maggioranze e la funzionalità delle Camere, dall’altro avrebbe, proprio per questo, potuto costituire una utile base per rendere meno “impossibili” quelle ulteriori riforme la cui esigenza, io credo, certamente si riproporrà: perseguendo allora ciò che è impossibile perseguire in questa legislatura.
Torno infine su un punto accennato all’inizio. Tutto indica che la problematica di fondo, per quanto qui da noi percepita con particolare acutezza, non è più purtroppo solo italiana. Coinvolge gran parte dei regimi parlamentari che in Europa sono la regola. Si è fatta molta facile ironia a proposito dell’idea che la riforma elettorale italiana del 2015 avrebbe potuto costituire un modello. Ad essa si è in effetti guardato con genuino interesse in vari paesi (Spagna, Israele); in uno è stata adottata con varianti (Armenia); nella piccola San Marino c’è dal 2007 (e funziona alla grande). Si tratta di una ragione di rammarico in più per aver buttato alle ortiche una strategia riformista che avrebbe dato stabilità e forza alle istituzioni politiche italiane (chiunque fosse stato chiamato dai cittadini a guidarle): le quali si presentano invece debolissime proprio in un contesto interno (debito, scarsa crescita, bassa produttività) ed esterno (Trump, Brexit, Europa) che richiederebbe ben altri strumenti di governo.
