Gli immigrati e il doppio grado di giudizio
Qualche dubbio sul decreto Minniti

di Fabio Ferrari

Uno degli aspetti più controversi del decreto legge Minniti-Orlando in materia di immigrazione (d.l. 13/2017) riguarda, senz’altro, l’abolizione del doppio grado di giudizio nel merito per i richiedenti “protezione internazionale”. L’organo amministrativo competente a valutare la domanda del richiedente era, e rimane anche dopo l’entrata in vigore del decreto, l’apposita “Commissione territoriale”. Contro l’eventuale diniego di tale organo era ed è tuttora possibile agire innanzi al giudice ordinario.

La novità – e qui sta il punto – ha però a che fare con l’impugnazione del provvedimento del giudice di primo grado: prima era possibile ricorrere in appello, d’ora in poi – al contrario – sarà consentito esclusivamente impugnare la decisione in Cassazione (art. 6).

La questione è molto importante.

I giudici di primo e secondo grado giudicano con piena cognizione, si dice, “in fatto e in diritto”. La Corte di cassazione, al contrario e fatte salve peculiarissime eccezioni, è solo giudice “del diritto”, di legittimità, appunto. Ciò significa che il suo sindacato è molto più ristretto e circoscritto: Tizio insegue Caio per percuoterlo, lo raggiunge, lo blocca e con violenza lo colpisce ripetutamente, fino a cagionarne la morte. Durante un processo, un conto è accertare che i fatti siano andati proprio in questo modo (Tizio ha effettivamente inseguito Caio per percuoterlo, lo ha bloccato con l’intenzione di colpirlo, è stato lui a procurarne la morte etc.), altra cosa è tradurre il significato di questi fatti in norme (il comportamento di Tizio configura un omicidio? Un omicidio preterintenzionale o volontario? Un omicidio soltanto o un concorso tra questo ed altri reati? Etc.). Mentre i giudici di primo e secondo grado hanno il potere di giudicare su entrambi questi aspetti, la Cassazione – per definizione – si limita al secondo, cioè al “diritto”.

Chiarito questo, ecco il nodo del decreto Minniti-Orlando: la norma elimina l’impugnazione presso la Corte d’Appello, impedendo così al richiedente di avere un’ulteriore valutazione “sui fatti” rispetto a quella del Tribunale di I grado, dovendosi accontentare “solo” di un secondo giudizio in Cassazione per motivi di diritto. La Corte costituzionale, è vero, ha più volte ribadito che il doppio grado di giudizio “nel merito” (appunto, sui fatti) non è una scelta costituzionalmente necessaria né in generale (ord. 190/2013 Corte Cost.), né – seppur con qualche oscillazione in più – nei procedimenti amministrativi (ord. 395/1988 Corte Cost.). Si è forse dunque autorizzati a pensare che la scelta operata dal Governo, e confermata poi dal legislatore in sede di conversione del decreto legge, sia politicamente opinabile ma giuridicamente ineccepibile.

Il punto però appare è più complesso, almeno per due motivi.

Il primo: il fine perseguito dal legislatore è la semplificazione dei tempi e della procedura di richiesta della protezione internazionale. Ebbene, la rapidità e l’efficienza del processo è un obiettivo protetto dalla Costituzione; si dubita però che esso, nella valutazione del legislatore e nella costruzione della norma, possa divenire talmente centrale da incidere su diritti fondamentali degli individui. Detto altrimenti, non si tratterebbe di una vero e proprio “valore” da inserire nel “piatto della bilancia”, ma di un fine di massima, inidoneo a comprimere significativamente l’esercizio delle ragioni e degli interessi delle parti processuali.

Il secondo (al primo strettamente connesso): si è detto che, secondo la Corte costituzionale, il doppio grado di giudizio nel merito non risulta una scelta costituzionalmente obbligata. Però, quasi l’intero sistema processuale italiano consente tale doppio grado. La domanda dunque appare la seguente: perché “discriminare” la procedura in esame rispetto alla stragrande maggioranza delle altre vicende processuali? Se il legislatore, in linea di principio, è libero di adottare o meno il doppio grado di giudizio nel merito, nel momento in cui lo adotta per il processo x e non per il processo y deve spiegare perché: deve cioè dare a questa sua scelta un senso costituzionale; qualora tale valutazione fatta dal legislatore non convinca, la Corte costituzionale ha il potere-dovere di intervenire sanzionando la legge.

Dunque, pare quantomeno lecito interrogarsi sul rispetto da parte del decreto, e della successiva legge di conversione, del principio di eguaglianza formale (art. 3.1 Cost.); in particolare, di una delle sue svariate forme: la ragionevolezza delle scelte legislative.