di Rossana Caridà *
Con l’emanazione del decreto legislativo n. 40 del 2017 è stato istituito e disciplinato il Servizio civile universale, finalizzato – come si legge nell’art. 2 – alla difesa non armata e non violenta della Patria, all’educazione, alla pace tra i popoli e alla promozione dei valori fondativi della Repubblica.
Il decreto è stato adottato in attuazione della legge delega n. 106 del 2016, relativa alla riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e della disciplina del servizio civile universale. La normativa non costituisce una novità assoluta, essendo stata preceduta da importanti riconoscimenti giurisprudenziali da parte della Corte costituzionale, che si è pronunciata sulla precedente disciplina in materia e, in particolare, riguardo al possesso della cittadinanza italiana quale requisito richiesto per poter accedere al bando per il servizio civile. Come ha riconosciuto il Giudice delle leggi, l’istituto del servizio civile ha subito una significativa evoluzione: dalla originaria matrice di prestazione alternativa al servizio militare di leva a istituto di carattere volontario al quale si accede mediante concorso. In coerenza con tale evoluzione, la Corte, sulla base di una lettura dell’art. 52 Cost. alla luce dei doveri inderogabili di solidarietà sociale di cui all’art. 2 Cost., ha ritenuto irragionevole l’esclusione dei cittadini stranieri, regolarmente residenti nel nostro Paese, dalle attività alle quali si riconnettono tali doveri.
Il dovere di difesa della Patria non si risolverebbe soltanto in attività finalizzate a contrastare o prevenire un’aggressione esterna, potendo comprendere anche attività di impegno sociale non armato. Accanto al servizio militare quale forma di difesa della Patria, si è, dunque, riconosciuta anche la prestazione di servizi rientranti nella solidarietà e nella cooperazione a livello nazionale ed internazionale (sent. n. 228/2004; ed ancora prima sent. n. 172/1999). L’estensione del servizio civile a finalità di solidarietà sociale e l’inserimento in attività di cooperazione nazionale ed internazionale, di salvaguardia e tutela del patrimonio nazionale “concorrono a qualificarlo – oltre che come adempimento di un dovere di solidarietà – anche come un’opportunità di integrazione e di formazione alla cittadinanza” (sent. n. 119/2015). Si deve considerare, infatti, che l’attività d’impegno sociale espletata nell’ambito del servizio civile “deve essere ricompresa tra i valori fondanti dell’ordinamento giuridico, riconosciuti, insieme ai diritti inviolabili dell’uomo, come base della convivenza sociale normativamente prefigurata dal Costituente” (sent. n. 309/2013). Per la Corte, “l’ammissione al servizio civile consente oggi di realizzare i doveri inderogabili di solidarietà e di rendersi utili alla propria comunità, il che corrisponde, allo stesso tempo, ad un diritto di chi ad essa appartiene”, essendo “lo stesso concetto di “difesa della Patria”, nell’ambito del quale è stato tradizionalmente collocato l’istituto del servizio civile, ad evidenziare una significativa evoluzione, nel senso dell’apertura a molteplici valori costituzionali” (sent. n. 119/2015). L’esclusione dei cittadini stranieri dalla possibilità di prestare il servizio civile universale avrebbe impedito loro di concorrere a realizzare progetti di utilità sociale e di sviluppare, conseguentemente, il valore del servizio a favore del bene comune, comportando una ingiustificata limitazione al pieno sviluppo della persona e all’integrazione nella comunità di accoglienza (per tali motivi, con la sent. n. 119/2015, la Corte ha dichiarato l’illegittimità della disciplina impugnata nella parte in cui richiedeva il requisito della cittadinanza italiana ai fini dello svolgimento del servizio civile).
Per completare il quadro, si deve ricordare, inoltre, che il decreto legge n. 13/2017 ha introdotto nel decreto legislativo n. 142/2015 (concernente l’attuazione della direttiva 2013/33/UE, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, e della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale) l’art. 22-bis, in forza del quale i prefetti promuovono, d’intesa con i Comuni, ogni iniziativa utile all’implementazione dell’impiego di richiedenti protezione internazionale, su base volontaria, in attività di utilità sociale in favore delle collettività locali, nel quadro delle disposizioni normative vigenti. A tal fine, i prefetti promuovono la diffusione delle buone prassi e di strategie congiunte con i Comuni e le organizzazioni del terzo settore, anche attraverso la stipula di appositi protocolli d’intesa. Per il coinvolgimento dei richiedenti protezione internazionale in queste attività, i Comuni possono predisporre, anche in collaborazione con le organizzazioni del terzo settore, appositi progetti da finanziare con risorse europee destinate al settore dell’immigrazione e dell’asilo.
Per quanto riguarda la disciplina del nuovo servizio civile universale, introdotta dal decreto legislativo n. 40 del 2017, le finalità dell’istituto sono realizzabili mediante appositi programmi di intervento nei settori dell’assistenza, della protezione civile, del patrimonio ambientale e della riqualificazione urbana, del patrimonio storico, artistico e culturale, dell’educazione e promozione culturale e dello sport, dell’agricoltura sociale e di quella in zona di montagna, della biodiversità, della promozione della pace tra i popoli, della non violenza e della difesa non armata, della promozione e tutela dei diritti umani, della cooperazione allo sviluppo, della promozione della cultura italiana all’estero e del sostegno alle comunità di italiani all’estero (art. 3). Il decreto definisce le funzioni dei soggetti che partecipano alla realizzazione del servizio civile universale.
Competenza dello Stato sono la programmazione, l’organizzazione e l’attuazione del servizio civile universale, l’accreditamento degli enti, le attività di controllo (art. 20), di verifica (anche ispettiva: art. 22) e di valutazione (art. 21) del servizio civile universale (art. 6). Le funzioni di programmazione sono realizzate mediante la predisposizione del Piano triennale modulato per Piani annuali che tengono conto del contesto nazionale ed internazionale e delle specifiche aree geografiche, delle risorse economiche disponibili derivanti dal bilancio statale, delle risorse comunitarie e di quelle rese disponibili da soggetti pubblici o privati (art. 4).
Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sono sentite dalla Presidenza del Consiglio dei ministri in fase di predisposizione del Piano triennale e dei Piani annuali e in sede di espressione del relativo parere reso dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome. Gli stessi enti sono poi coinvolti nella valutazione dei programmi di intervento ed attuano i programmi di servizio civile universale con risorse proprie presso i soggetti appositamente accreditati all’albo. Le Regioni e le Province autonome, previa sottoscrizione di appositi accordi con la Presidenza del Consiglio dei ministri, possono attivare, inoltre, presso gli enti di servizio civile universale operanti presso gli ambiti territoriali di competenza, funzioni di formazione (destinata al personale degli enti di servizio civile), di controllo sulla gestione delle attività espletate (e di valutazione dei risultati relativi agli interventi svolti), di ispezioni finalizzate alla verifica della corretta realizzazione degli interventi e del regolare impiego degli operatori di tale servizio civile (art. 7).
Gli enti di servizio civile universale, quali soggetti pubblici e privati iscritti presso un apposito albo (art. 11), presentano i programmi di intervento e ne curano la realizzazione, provvedono alla selezione, alla gestione amministrativa, alla formazione degli operatori volontari, attuano la formazione dei formatori, svolgono le attività di comunicazione e quelle per il riconoscimento e la valorizzazione delle competenze acquisite dagli operatori volontari (art. 8).
Sono istituite la Rappresentanza degli operatori volontari, a livello nazionale e regionale, e la Consulta nazionale per il servizio civile universale, organismi di confronto in ordine alle questioni concernenti il servizio (articoli 9 e 10).
I giovani ammessi a svolgere il servizio, denominati “operatori volontari del servizio civile universale”, svolgono le attività previste nell’ambito dei progetti, previa sottoscrizione del relativo contratto tra il giovane selezionato dall’ente accreditato e la Presidenza del Consiglio dei ministri. Si specifica, inoltre, come il rapporto di servizio civile non sia assimilabile ad alcuna forma di rapporto di lavoro di natura subordinata o parasubordinata e non comporti la sospensione e la cancellazione dalle liste di collocamento o da quelle di mobilità (art. 16).
La durata del servizio civile universale è fissata in un periodo minimo di otto mesi e massimo di dodici; l’impegno settimanale complessivo è di venticinque ore (ovvero pari ad un monte ore annuale di 1145 nel caso di dodici mesi o 765 nel caso di otto mesi).
È disciplinato l’espletamento del servizio civile universale in Italia (art. 12) e all’estero (art. 13). Gli operatori volontari impegnati in interventi da realizzarsi in Italia possono effettuare il servizio, per un periodo fino a tre mesi, in uno dei Paesi dell’Unione europea, ovvero usufruire di un tutoraggio finalizzato alla facilitazione dell’accesso al mercato del lavoro. Gli operatori volontari impegnati all’estero possono svolgere il servizio civile universale anche nei Paesi al di fuori dell’Unione europea, per un periodo non inferiore a sei mesi, nell’ambito dei progetti rientranti nei settori di intervento previsti e per iniziative riconducibili alla promozione della pace e della non violenza, della cooperazione e dello sviluppo.
La selezione dei giovani da avviare al servizio civile universale si espleta a seguito della indizione di un bando pubblico e successiva procedura concorsuale. È poi previsto un sistema di valorizzazione delle competenze acquisite durante il periodo di prestazione del servizio. In particolare, le Università possono riconoscere crediti formativi; inoltre, con accordo sancito in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, sono definiti i criteri per il riconoscimento e la valorizzazione delle competenze in funzione del loro utilizzo nei percorsi di istruzione e in ambito lavorativo. Lo Stato, le Regioni e le Province autonome, nei limiti delle rispettive competenze, possono stipulare convenzioni con associazioni di imprese private, con associazioni di rappresentanza delle cooperative e con altri enti senza finalità di lucro, al fine di favorire il collocamento nel mercato del lavoro dei giovani che hanno svolto il servizio civile universale. Il periodo di servizio civile effettivamente prestato è valutato nei pubblici concorsi con le stesse modalità e lo stesso valore del servizio prestato presso amministrazioni pubbliche; inoltre, ferme restando le riserve di posti previste dalla normativa vigente, ai fini della compilazione delle graduatorie di merito dei concorsi pubblici relativi all’accesso nelle carriere iniziali, le pubbliche amministrazioni possono prevedere nei relativi bandi, oltre ai titoli di preferenza già disciplinati, anche lo svolgimento di tale servizio completato senza demerito.
La novità più importante è quella concernente i requisiti di ammissione, poiché possono svolgere il servizio civile universale, su base volontaria e senza distinzioni di sesso, i cittadini italiani, i cittadini di Paesi appartenenti all’Unione europea e gli stranieri regolarmente soggiornanti nel nostro Paese che, alla data di presentazione della domanda, abbiano compiuto il diciottesimo e non superato il ventottesimo anno di età (art. 14). In tal modo, l’istituzione del servizio civile universale concorre a ridefinire il concetto di cittadinanza e i doveri alla stessa sottesi, poiché il percorso concreto di inclusione nella società, nella quale lo straniero regolarmente soggiornante sceglie di vivere, passa attraverso la realizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale e l’attuazione del dovere inderogabile di solidarietà (che si invera nell’esercizio di attività utili, socialmente significative ed effettive manifestazioni di partecipazione attiva e solidale alla vita della comunità collettiva di destinazione).
L’impressione che, a primo impatto, deriva da tale normativa è che, a prescindere dal requisito formale della cittadinanza, status per eccellenza idoneo a configurare il rapporto tra il cittadino e lo Stato di appartenenza, l’attuazione consapevole e responsabile del principio di solidarietà risieda nella partecipazione attiva preordinata anche alla concreta realizzazione di attività pratiche di impegno sociale a favore della comunità alla quale si appartiene. Tale processo non può escludere la popolazione immigrata, a sostegno della quale possono attivarsi percorsi d’integrazione e d’inclusione sociale su base volontaristica, in una logica di accoglienza che valorizzi le attività di impegno sociale svolte dai non cittadini a favore della collettività di destinazione.
*Ricercatrice di Istituzioni di diritto pubblico, Università degli Studi “Magna Græcia” di Catanzaro
