di Anna Armone
Il servizio scolastico si manifesta attraverso la produzione documentale dei processi: il processo di insegnamento-apprendimento che si conclude con lo scrutinio; il processo decisionale degli organi collegiali che si conclude con una delibera; i vari procedimenti amministrativi che regolano l’azione amministrativa, dall’iscrizione degli alunni alla ricostruzione della carriera del personale.
In virtù del principio costituzionale della trasparenza dell’azione amministrativa, tutti gli atti, dati e informazioni della scuola sono accessibili, con i limiti e le esclusioni previste dalle norme generali.
In generale, relativamente all’accesso alla documentazione scolastica, ai sensi dell’art. 39 dell’O.M. 21.5.2001 n. 90, il diritto di accesso ai documenti si esercita “mediante esame e visione degli atti, senza alcun pagamento, o con rilascio di copie informi con rimborso del costo di produzione…”.
I soggetti che possono chiedere l’accesso sono individuabili partendo dalle diverse tipologie di accesso.
A) Accesso ai documenti e agli atti amministrativi rispetto ai quali il soggetto ha un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, regolato dall’art. 22 della l. 241/1990.
Attori possono essere i dipendenti stessi della scuola relativamente ad un procedimento amministrativo che li coinvolge (l’insegnante che chiede l’accesso ad atto del proprio procedimento di ricostruzione della carriera, il genitore che chiede l’accesso ad un verbale del procedimento deliberativo del consiglio di istituto, il fornitore che chiede l’accesso ad un verbale di gara alla quale ha partecipato…).
Il caso più rilevante, perché collegato al procedimento più importante della scuola, la valutazione degli studenti, riguarda la richiesta di accesso dei genitori ai documenti del proprio figlio e ai documenti di altri studenti. Fino al 2005 l’indirizzo giurisprudenziale sull’accesso agli elaborati degli altri studenti è stato restrittivo, ma nel 2006 il Consiglio di stato rileva come «i genitori non possono considerare e valutare il trattamento riservato al figlio se non in comparazione con quello riservato agli alunni della classe». L’unica precauzione che si richiama a carico del responsabile del procedimento di accesso riguarda l’oscuramento dei dati personali relativi agli altri studenti. Tale tendenza è stata confermata dalla Commissione per l’accesso che ribadisce la prevalenza del diritto di accesso sul diritto alla riservatezza nel caso in cui l’istante debba provvedere alla cura in giudizio di un proprio interesse.
Dal 2010 si inverte la tendenza. Il Consiglio di Stato (sez. VI, 28 ottobre 2010 , n. 7650), ha osservato che ai sensi dell’art. 24, comma 3, della legge n. 241 del 1990, “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”. Questo limite rimane legato all’esercizio dell’accesso di cui stiamo parlando, ma, come vedremo, non esiste per l’esercizio delle forme di accesso civico. Comunque, oggi la trasparenza dell’attività didattica, attraverso la predeterminazione di criteri e modalità valutative, sin dalla fase della programmazione dell’offerta formativa, svolge un ruolo deflattivo rispetto a tali esigenze della famiglia. È, in ogni caso, cura del dirigente scolastico garantire che ogni studente sia valutato in modo equo e trasparente. Le modalità di esercizio dell’accesso documentale sono descritte nell’art. 25 della l. 241, e sono valide anche per le singole scuole.
B) Accesso civico a documenti, informazioni o dati della scuola, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione, ai sensi dell’art. 5, comma 1 del d.lgs. 33/2013.
Questo tipo di accesso non richiede un interesse specifico, né alcun legame con l’attività amministrativa sottostante. Il legislatore lo ha previsto proprio per realizzare una forma di controllo sociale sull’attività amministrativa della pubblica amministrazione, creando in tal modo una sorta di democrazia diretta.
Per individuare quali documenti la scuola è obbligata a pubblicare occorre rifarsi alla delibera dell’ANAC 430 del 2016 che ha adattato alle scuole il modello generale previsto per tutte le altre amministrazioni pubbliche. In verità molti dei documenti richiamati erano già oggetto di pubblicazione e, purtroppo, il contenuto della delibera sembra non tenere in conto la specificità della scuola. Un’operazione non proprio corretta dal punto di vista giuridico. Questo tipo di accesso va proposto direttamente alla scuola e risponde, in qualità di referente della trasparenza, il dirigente scolastico.
C) Accesso civico generalizzato ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, ai sensi dell’art. 5, comma 2 del d.lgs. 33/2013.
Anche in questo caso, come per l’accesso civico semplice, non serve alcun interesse specifico, né alcun legame con l’attività amministrativa sottostante. Considerata l’estensione potenziale di tale forma di accesso, lo stesso legislatore ha posto dei limiti ben precisi, prevedendo eccezioni assolute ed eccezioni relative all’esercizio del diritto. Nella scuola la regolazione appare oltremodo necessaria, considerata l’enorme mole di dati che circolano al suo interno, dati che riguardano, in particolare, i minori coinvolti non solo direttamente nell’azione educativa, ma nella programmazione didattica ed organizzativa della scuola.
L’accesso generalizzato ai documenti di programmazione didattica ed educativa va regolato in modo puntuale anche per evitare pregiudizi all’esercizio della funzione docente garantito da una libertà professionale di rango costituzionale.
Nell’attesa di un’auspicabile regolazione normativa, che tenga, pertanto, conto del pericolo di pregiudizio che deriverebbe all’amministrazione da un accesso indiscriminato a dati e informazioni riguardanti l’attività scolastica, le scuole devono:
1. predisporre sul sito web un box con l’avviso della possibilità di esercitare tale diritto;
2. predisporre un format di domanda di accesso civico generalizzato;
3. rendere noto il soggetto istruttore dell’istanza (il dirigente scolastico in qualità di referente per la trasparenza).
Dal punto di vista organizzativo interno, il dirigente deve, dunque, porre particolare attenzione al pregiudizio che può derivare dall’accesso civico generalizzato all’amministrazione o a terzi, considerando, altresì, che all’esito delle istanze, può seguire la richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione, cioè il Direttore dell’Ufficio scolastico regionale.
Considerata la complessità delle diverse forme di accesso, si ritiene che sarebbe opportuno, oltre alla regolazione specifica dell’accesso civico generalizzato, una nota esplicativa, sempre sul sito web della scuola, sulle diverse forme di accesso che afferiscono a differenti interessi dei cittadini. Un tale approccio organizzativo contribuisce a semplificare la successiva fase istruttoria, qualunque sia la forma di accesso.
