di Andrea Guazzarotti*
Un discusso padre del costituzionalismo contemporaneo, Carl Schmitt, sosteneva che ‘sovrano’ è colui che decide sul caso d’eccezione, ossia che ha la forza di imporre la propria volontà al di là delle regole, anche costituzionali, e proprio per sopperire all’incapacità di queste ultime di salvare lo Stato nei momenti di crisi.
Potremmo applicare questa immagine al Presidente della BCE, Mario Draghi, che in questi anni ha operato ai limiti delle regole dei Trattati europei per la salvezza dell’euro (per alcuni, in Germania specialmente, egli avrebbe operato contro le regole). Dopo l’inutile lancio di un debole programma di acquisto dei titoli pubblici (il Security Market Program del 2010) per opera del predecessore Jean-Claude Trichet, Draghi varò nell’estate 2012 il noto programma Outright Monetary Transactions (OMT), di acquisto illimitato di titoli dei debiti pubblici sotto attacco speculativo. Il semplice annuncio dell’OMT è bastato a calmierare gli esosi interessi richiesti dai mercati impazziti sui titoli del debito dei Paesi periferici, tra cui l’Italia e la Spagna. Sebbene non sia mai stato concretamente implementato, questo programma di acquisti è stato gravemente sospettato di violare il divieto di salvataggio degli Stati a rischio di default da parte della BCE iscritto nei Trattati (Articolo 123).
Chi possa esser stato tanto sospettoso, è facile intuirlo: il Tribunale costituzionale federale tedesco, il quale, su spinta di alcuni ricorsi popolari e parlamentari, ha interpellato la Corte di giustizia dell’UE, che, a sua volta, ha avallato nell’estate 2015 l’operato della BCE, pur ponendole dei paletti nel caso avesse concretamente voluto procedere all’acquisto selettivo dei titoli pubblici degli Stati sotto attacco speculativo. Si è trattato, fin qui, di paletti prevalentemente virtuali, visto che l’effetto calmiere sugli spread tra titoli pubblici era già stato ottenuto con il semplice annuncio dell’OMT e che, attualmente, l’acquisto titoli avviene con le diverse modalità del Quantitative easing. Il giudice costituzionale tedesco sembra aver incassato, prendendo atto – con una sentenza del giugno 2016 – che, se opportunamente vigilato dalle autorità nazionali, l’OMT non è contrario né ai Trattati né alla Costituzione tedesca. All’orizzonte incombono, però, tre nuovi ricorsi parlamentari e popolari al Tribunale costituzionale federale tedesco contro il Quantitative easing.
Nei dibattiti degli economisti, è abbastanza chiaro che la BCE sta cercando di tenere in vita l’euro aggirando più o meno bellamente i trattati. L’ultima puntata è, appunto, quella del Quantitative easing (QE), formalmente volto ad iniettare liquidità nei sistemi bancari dell’eurozona attraverso l’acquisto da parte della BCE di titoli a lungo termine, in modo da stimolare la concessione di prestiti all’economia reale (imprese e famiglie) e da far ripartire, così, la crescita. Qual è l’appiglio legale a giustificazione di tale programma di politica monetaria ‘non convenzionale’ della BCE?
Formalmente esso risiede nel dovere istituzionale della BCE di portare l’inflazione ‘sotto ma vicino’ al 2%, come iscritto nei Trattati. Dopo una lunga fase di inefficacia di tale iniezione di liquidità, nell’ultimo mese sembra che l’inflazione nell’eurozona stia rialzando la testa, pur restando incerto se si tratti degli effetti del QE o della fiammata al rialzo dei prodotti energetici (e pur nella disomogenea ripresa dell’inflazione, ancora bassissima in Italia). Ma al di là di ciò, quello che è certo è che il QE costituisce anche un’operazione di distruzione del debito pubblico acquistato dalla BCE: quest’ultimo, una volta che transita dai portafogli delle banche private a quello della BCE cessa di esistere, se non dal punto di vista giuridico, sicuramente da quello economico (la BCE si è impegnata a rimborsare agli Stati gli interessi e a rinnovare i titoli in scadenza: ergo, gli Stati non devono più preoccuparsi di quei titoli pubblici).
C’è però più di un cortocircuito in quest’operazione: onde evitare che l’effetto collaterale (l’alleggerimento del debito pubblico) prevalga sull’obiettivo ufficiale del QE (portare l’eurozona fuori dalla deflazione con iniezioni di liquidità), così conducendo alla diretta violazione del divieto di salvataggio degli Stati iscritto nei Trattati, la BCE acquista titoli del debito pubblico di tutti gli Stati membri, in proporzione alle quote di ‘azionariato’ detenute dalle rispettive Banche centrali nel bilancio della BCE. Ne deriva che il maggior ammontare di debito pubblico acquistato e, di conseguenza, ‘abbonato’ per opera del QE è proprio quello della Germania, che non ne avrebbe assolutamente bisogno, mentre quello acquistato col contagocce è quello della Grecia, che ne avrebbe un bisogno disperato (P. De Grauwe). Ma, si sa, come da sempre va ripetendo la Merkel, l’Unione non è una ‘Transfert Union’ (ossia, un’unione di solidarietà), bensì un’Unione di competitività!
Un altro effetto collaterale prodotto dal QE è l’ingiustizia sociale: come se già non vi fosse abbastanza disuguaglianza nelle nostre società, l’acquisto massiccio di titoli pubblici (ma anche alcune tipologie di titoli privati) dal mercato c.d. ‘secondario’, ossia da banche e investitori privati, produce, sì, l’effetto calmiere sugli spread (riduzione del costo per interessi dei paesi maggiormente indebitati, come l’Italia), ma produce anche la crescita dei prezzi sui listini, così che i maggiori investitori che detengono grandi pacchetti di titoli vedono aumentare il valore del loro patrimonio finanziario. Insomma, a beneficiare del QE non sono certo le famiglie meno abbienti o della classe media, ma i grandi detentori di titoli, la cui accumulazione aumenta (A. Johnston- T. Pugh).
Un ulteriore effetto collaterale del QE sta nella sua progettazione e ha a che fare con l’esigenza per la BCE di Draghi di salvare l’euro senza troppo scontentare il suo maggior azionista, la Germania. Accogliendo implicitamente una delle maggiori accuse all’OMT mosse dal giudice costituzionale tedesco (in nome e per conto di parte dell’opinione pubblica e di minoranze parlamentari tedesche), la BCE ha disconnesso il QE dalla condivisione ‘federale’ del rischio, attribuendo alle singole Banche centrali dell’eurozona l’onore e l’onere di acquistare dal mercato la maggior parte dei titoli (80%), riservando a se stessa l’acquisto (e il corrispettivo rischio di perdite) del restante 20%, di cui soltanto l’8% costituito da titoli del debito pubblico degli Stati (il 12% essendo costituito da titoli emessi da istituzioni europee, come la Banca europea per gli investimenti o il Meccanismo europeo di stabilità, c.d. ‘Fondo salvastati’). In questo modo, almeno formalmente, se gli Stati debitori o le loro banche faranno default, i rispettivi titoli del debito pubblico e privato andranno a causare perdite a carico, prevalentemente, delle singole Banche centrali nazionali e, di conseguenza, dei cittadini dei rispettivi Stati, evitando di coinvolgere i contribuenti dei c.d. ‘Paesi creditori’, Germania in testa: «peculiare unione monetaria, nella quale ognun fa per sé e Dio per tutti» (M. De Cecco, F. Maronta, Il dollaro non teme rivali). Assistiamo, così, al paradosso di ricette che, mentre puntano a salvare l’euro (o almeno a prolungarne la sopravvivenza), svelano contemporaneamente la natura non autenticamente federale dell’integrazione monetaria.
Con le operazioni straordinarie della BCE, in altre parole, siamo in presenza di una commistione contraddittoria di integrazione e disintegrazione dell’eurozona. L’ultimo episodio di tale fenomeno è quello dell’andamento dei c.d. ‘saldi Target2’ e del costo di uscita dall’eurozona. I saldi Target2 rappresentano le poste attive e passive che le singole Banche centrali dell’eurozona hanno presso la BCE, in corrispondenza dell’andamento della bilancia dei pagamenti tra i Paesi membri. In parole povere, per facilitare i pagamenti transfrontalieri all’interno dell’eurozona, una piattaforma elettronica gestita dalle quattro maggiori Banche centrali (la tedesca, francese, italiana e spagnola) assieme alla BCE offre alle banche private un sistema di compensazione (c.d. clearing) di crediti e debiti: il denaro in uscita da banche italiane per l’acquisto di beni o prodotti finanziari dalla Germania verrà commutato in un saldo passivo della Banca d’Italia presso la BCE; simmetricamente, il denaro in entrata nel sistema bancario tedesco verrà commutato in un saldo attivo della Bundesbank presso la BCE, ossia presso il sistema Target2.
Se è vero che tale sistema ha permesso una maggiore integrazione economico-finanziaria nell’eurozona, agevolando i pagamenti transfrontalieri, è anche vero che si tratta di un sistema non propriamente in linea con un’autentica unione monetaria di stampo federale. Sarebbe come se la succursale della Banca d’Italia in Calabria dovesse registrare i suoi ‘debiti’ nei confronti della succursale in Lombardia. Dal momento che tali saldi attivi e passivi nell’eurozona non hanno un senso propriamente ‘giuridico’ (non sono esigibili, non sono assistiti da collaterale a garanzia del ‘debito’, possono essere solo compensati entro lo stesso sistema Target2), il loro senso è chiaramente quello di tener conto di quanto spetterebbe a ciascuna Banca centrale degli Stati ‘in surplus’ in caso di rottura dell’euro (e, simmetricamente, di quanto le Banche centrali degli Stati ‘in deficit’ sarebbero responsabili). Alla faccia dell’irreversibilità dell’euro! (S. Cesaratto, p. 2).
Quello che dai saldi Target2 è risultato chiaro con lo scoppio della crisi, è che fino al 2008 essi tendevano a zero perché il denaro che usciva dai Paesi periferici per l’acquisto di beni dai Paesi dell’euro forte, Germania in testa, veniva compensato dai prestiti interbancari e dal denaro che i Paesi ‘forti’ reinvestivano acquistando titoli del debito pubblico o privato dalle banche dei Paesi ‘deboli’; dopo lo scoppio della crisi, il flusso di denaro dai Paesi ‘forti’ si è interrotto, così da determinare una preoccupante divaricazione dei saldi Target2. In pratica, mentre il denaro continuava a uscire dai Paesi deboli dell’eurozona per affluire dai Paesi forti, le banche (gli investitori, i risparmiatori, ecc.) di questi ultimi preferivano parcheggiare tale liquidità in eccesso presso la BCE, anziché prestarla ai Paesi deboli, vedendo così aumentare il loro saldo attivo Target2 (S. Cesaratto, p. 9).
È qui che si inserisce l’ultimo tassello della nostra storia di integrazione/disintegrazione dell’euro: in una recente risposta scritta a un’interrogazione di due europarlamentari italiani, Mario Draghi ha puntualizzato due aspetti significativi. I saldi Target2 si stanno nuovamente divaricando in maniera significativa (con un attivo di circa 700 miliardi di € per la Germania, e un passivo di circa 350 miliardi per l’Italia); tuttavia, tale scostamento non è causato dal rischio di rottura dell’eurozona e di ridenominazione delle valute nei Paesi ‘debitori’ (come fu nel 2011-2012), bensì dal fatto che gli acquisti del QE avvengono prevalentemente rispetto a titoli trattati su piazze concentrate in Germania (le cui grandi banche commerciali trattano anche titoli estranei all’area euro, prevalentemente del Regno Unito). Il che significa, in ogni caso, che banche e investitori privati, specie nei Paesi ‘deboli’, preferiscono acquistare titoli dei Paesi ‘forti’ piuttosto che dei ‘Paesi deboli’, in primis del proprio Paese. Che se, invece, con la liquidità del QE fossero acquistati tanti titoli dei Paesi forti quanto dei deboli, il divario dei saldi Target2 non dovrebbe sussistere. Ne deriva che, se il QE si interrompesse, l’acquisto di titoli dei Paesi ‘deboli’ tornerebbe a essere in affanno e gli spread tornerebbero a impennarsi, facendo aumentare il rischio di ‘default’ di alcuni Paesi.
L’altra risposta all’interrogazione parlamentare riguardava l’esito di una rottura dell’eurozona sui saldi Target2: per Draghi, tali saldi andrebbero ‘regolati’ pienamente. Ossia, i Paesi in deficit dovrebbero saldare il loro debito verso i Paesi in surplus! Un simile messaggio del Presidente della BCE è, in qualche modo, dettato dall’esigenza di rassicurare la Germania: già nel 2012, la Bundesbank aveva avanzato la proposta di assistere i ‘debiti’ Target2 con delle garanzie (offerta di collaterale da parte delle Banche centrali in deficit); proposta respinta al mittente dallo stesso Draghi, posto che essa avrebbe, in pratica, frantumato l’unione monetaria, rendendo l’euro ‘tedesco’ più caro dell’euro italiano, spagnolo, ecc. (V. Brousseau). Ma il messaggio lanciato da Draghi sui costi d’uscita dall’euro, configurabili a partire dai famigerati saldi Target2, resta contraddittorio, come contraddittoria è la logica stessa di un’integrazione monetaria senza integrazione politica. Da un lato, si sta intimidendo l’opinione pubblica degli Stati ‘deboli’ che pensano di risolvere i propri guai uscendo dall’euro, minacciando esiti che, invero, non hanno nessuna base giuridica: la disciplina giuridica del sistema Target2 prevede semplicemente la regolazione dell’insolvenza delle banche private che accedono alla piattaforma, nulla dicendosi in caso di insolvenza delle Banche centrali nazionali in caso di uscita dall’euro. È evidente che si tratterà di una soluzione da negoziare a livello politico tra i governi degli Stati membri, cui la BCE potrà fornire al più un supporto tecnico. Da un altro lato, con quella risposta, il Presidente della BCE sta anche ammettendo che il re è nudo, ossia che l’esistenza stessa dei saldi Target2 testimonia che l’euro non è irreversibile e che, anzi, esso è stato concepito come un’unione monetaria ‘a metà’, ove occorre sempre tenere il conto di chi guadagna e chi perde in previsione di quando l’unione si romperà, magari solo parzialmente. Una malaugurata ipotesi, evidentemente, ma pur sempre un’ipotesi implicitamente ma chiaramente contemplata. E a poco vale attaccarsi alla formula usata dai Trattati circa l’irrevocabilità dell’euro, come ha fatto Draghi nell’audizione in Commissione per i Problemi economici e monetari del Parlamento europeo (riunione del 6 febbraio 2017, video della diretta disponibile). Leggendo i Trattati, a essere irrevocabile è solo la fissazione del valore di conversione della moneta nazionale originaria in euro. Tutto il resto è politica e non diritto! Ne deriva che, stando allo schema di Carl Schmitt evocato all’inizio, la BCE con il suo Presidente rappresenta soltanto un ‘surrogato’ del sovrano: a decidere sullo ‘stato d’eccezione’ saranno alla fine gli Stati membri, i forti più dei deboli, ahinoi!
* Professore associato di Diritto costituzionale, Università di Ferrara
