di Fulvio Cortese
Alla data del referendum costituzionale manca ormai poco e il tono dello scontro tra i portavoce del SI e i fautori del NO è sempre più acceso. Che fare di fronte a questa crescente polarizzazione?
Sgombriamo innanzitutto il campo dal discorso sulle cause prossime di questa polarizzazione: attribuire una qualche responsabilità non risolve il problema di come orientarsi.
Ma liberiamo la scena anche dagli argomenti sostanzialmente poco credibili. Non si può certo immaginare, ad esempio, di votare SI soltanto in ragione di un auspicato futuro di semplificazione, efficienza e tagli ai costi della politica e della burocrazia istituzionale: la modifica della “Carta” non implica affatto, per come è concepita, una sensibile modifica della “cosa”, tanto più che la riforma prefigura anche funzioni nuove (come quella, peraltro molto interessante, relativa alla valutazione delle politiche pubbliche, imputata al Senato). Allo stesso tempo, non si può neanche pensare di votare NO sulla scorta della paura per una ventilata deriva anti-democratica: a ciò basti opporre che a simile scenario non credono neanche gli autorevoli studiosi che hanno sottoscritto il primo e più chiaro manifesto di contrarietà alla riforma (“Non siamo fra coloro che indicano questa riforma come l’anticamera di uno stravolgimento totale dei principi della nostra Costituzione e di una sorta di nuovo autoritarismo”).
Su che cosa, dunque, ci si deve concentrare?
In primo luogo si dovrebbe prendere in considerazione qualcosa che viene prima di questa riforma, e quindi:
– la circostanza che essa poggia su una sorta di “motivazione riformatrice comune”, che ha le sue basi originarie nell’accordo che ha portato alla seconda elezione del Presidente Napolitano e che ha poi motivato il Governo Letta ad avviare formalmente una prima procedura di revisione (poi di fatto arenata) e la formazione della nota commissione dei 35 saggi;
– il fatto che i binari su cui larga parte delle modifiche si muovono sono quelli su cui da più di trent’anni le forze politiche e gli studiosi sono pressoché concordi, ossia la razionalizzazione della forma di governo parlamentare e la soluzione “al centro” del tema del rapporto tra Stato e Regioni;
– il dato che proprio questi due obiettivi sono stati spesso posti in diretta e reciproca correlazione, immaginandosi, per un verso, che la sola Camera si occupi di dare la fiducia al Governo e, per altro verso, che il Senato venga sostituito da un organo rappresentativo degli interessi territoriali, chiamato a interagire con l’altro ramo del Parlamento in tutte le ipotesi in cui si tratti di approvare leggi potenzialmente capaci di coinvolgere la dimensione dell’autonomia.
Il nucleo forte della riforma è proprio questo. E bisogna riconoscere, d’altra parte, che, fino a qui, fronte del SI e fronte del NO tendono largamente a convergere.
Una larga condivisione, poi, si ha anche su altre rilevanti innovazioni: l’abolizione del CNEL e delle Province; la revisione della disciplina del referendum abrogativo; la precisazione dei limiti della decretazione d’urgenza e la creazione di una corsia preferenziale per i disegni di legge governativi; l’introduzione di tempi certi per l’esame dei disegni di legge di iniziativa parlamentare; etc.
Che cosa c’è, dunque, che non va?
Prendiamo in esame le riserve che animano le posizioni critiche maturate nel fronte del NO:
1. È proprio vero che non sarebbe possibile approvare una riforma costituzionale il cui promotore sia stato il solo Governo?
L’argomento, in verità, sovrappone ciò che sarebbe politicamente e istituzionalmente auspicabile (l’ampia e trasversale mobilitazione) con ciò che la Costituzione non esclude (l’iniziativa governativa), tanto più che la riforma è opera del Parlamento, non del Governo, e che in presenza di una votazione parlamentare a maggioranza assoluta l’art. 138 prevede proprio la possibilità del referendum abrogativo come istituto di garanzia volto a fronteggiare l’ipotesi di una modificazione non realmente condivisa dai cittadini: in altri termini, che senso avrebbe simile referendum se non fosse possibile procedere su iniziativa del Governo e con l’approvazione di una maggioranza non particolarmente qualificata?
2. È proprio vero che la consultazione referendaria in questione sarebbe strutturalmente pregiudicata dalla molteplicità e dall’eterogeneità delle modifiche volute dalla riforma?
Non c’è dubbio che è assai difficile esprimere un assenso o un dissenso netti di fronte ad un testo che si occupa di profili anche assai diversi. Su alcuni si potrebbe essere d’accordo, su altri no. Ma anche qui occorre segnalare che la Costituzione non pone un limite espresso in tal senso e che, a ben vedere, trattandosi, come si diceva, di un istituto di garanzia, il voto stimolato da questa specifica consultazione referendaria non ha solo la conseguenza di eliminare o conservare un “pezzo” di ciò che “già esiste”, né quella di approvare o disapprovare la singola operazione intrapresa dalle Camere, bensì quella di condividere o rigettare il complessivo e nuovo assetto che l’equilibrio parlamentare ha voluto produrre e che si trova ancora “inoperante”. Siamo sicuri, d’altra parte, che sarebbe stato davvero possibile (e più corretto) procedere a modifiche costituzionali separate? Sostenere questa possibilità, da un lato, costituisce un’ingenuità quasi disarmante (quelle modifiche sono state possibili, nella negoziazione parlamentare, proprio perché operate simultaneamente), dall’altro, prefigura un modus procedendi assai discutibile (perché capace di dare vita, come è stato evidenziato, ad una sorta di Costituzione à la carte, risultante di opzioni potenzialmente imprevedibili e non facilmente armonizzabili, neanche sul piano interpretativo).
3. È proprio vero che la formulazione del quesito referendario è scorretta, ingannevole e illegittima?
Questo interrogativo – che peraltro è stato sollevato anche in alcuni ricorsi dinanzi al giudice amministrativo – è in parte legato a quello immediatamente precedente: vi è chi sostiene, anche autorevolmente, che l’utilizzazione della rubrica della legge costituzionale di riforma, mettendo assieme profili tra loro diversi, rende il quesito insuscettibile di superare il test di chiarezza, omogeneità e univocità che la Corte costituzionale di solito applica alla formulazione dei quesiti per il referendum abrogativo. La tesi è molto suggestiva, poiché si fa forte dell’idea che ci siano degli elementi “naturali” di qualsiasi referendum, indipendentemente dalla natura specifica o dalla finalità dello strumento. Il fatto è che, così ragionando, si cerca di indurre un certo risultato, ossia premiare sostanzialmente l’interpretazione che ammette il ricorso alla procedura di revisione prevista dall’art. 138 della Costituzione solo per modifiche concernenti tematiche circoscritte. Ma di ciò si è già detto. Al quesito referendario, poi, si rimprovera anche il contrasto con quanto prevede la legge n. 352/1970 (che si occupa della proposizione del referendum abrogativo e anche di quello costituzionale), in particolare nella parte (art. 16) in cui dispone che l’utilizzo della rubrica della legge sia possibile per i referendum che abbiano ad oggetto leggi costituzionali e non, invece, leggi di revisione costituzionale (per le quali sarebbe necessario indicare nella scheda i singoli articoli che verrebbero modificati). La decifrazione di questa disposizione, in effetti, non è semplice. Eppure si può osservare che finora, nelle precedenti occasioni di referendum costituzionale, la prassi seguita è stata spesso quella adottata anche in questo caso, e che, nella medesima disciplina legislativa (art. 4) si stabilisce che la proposizione di questo peculiare referendum avviene mediante l’indicazione della legge costituzionale, non dei singoli articoli che essa modifica. Senza dire del fatto che è difficile immaginare la contestabilità stessa di un quesito che ha superato il vaglio dell’Ufficio centrale appositamente istituito presso la Corte di cassazione. Occorre ammettere, probabilmente, che il “rompicapo” è esclusivamente… un “rompicapo”, nel senso che non si comprende, all’atto pratico, quale differenza determinante dovrebbe esserci – specialmente in termini di chiarezza del quesito… – tra l’una e l’altra modalità di formulazione. Ma si potrebbe anche aggiungere: che cosa accadrebbe se il Parlamento approvasse, con legge costituzionale, modifiche corrispondenti a quelle contenute nella legge di revisione?
4. È proprio vero che, in forza della riforma, molti equilibri costituzionali sarebbero materialmente stravolti, soprattutto in conseguenza del legame tra la riforma stessa e la vigente disciplina elettorale (il cd. “Italicum”)?
A questo riguardo si devono svolgere alcune puntualizzazioni. La modifica costituzionale nulla ha a che fare con l’Italicum: sicché si può essere (anche ragionevolmente) critici nei confronti di quest’ultimo senza essere critici nei confronti della riforma, che di per sé non soffre di alcun ipotetico vizio della disciplina elettorale: anzi, al di là della circostanza che l’Italicum è già “sotto processo” (costituzionale), è la stessa riforma a consentire, anche in prima applicazione, la possibilità che le leggi elettorali siano sottoposte ad uno scrutinio di legittimità (costituzionale), e ciò proprio da parte delle minoranze parlamentari. È vero che, nell’assetto costituzionale italiano, la disciplina elettorale è materia costituzionale, eppure è altrettanto vero che (sempre per la maggioranza delle opinioni espresse dai costituzionalisti nei primi sessant’anni della Repubblica…) la riforma, come la stessa Costituzione vigente, non impone opzioni vincolanti sulla direzione che quella disciplina può prendere, né impone che la forma di governo parlamentare possa oscillare – come di fatto è già accaduto – tra una sua declinazione in senso più assembleare e una sua declinazione che vede maggiormente protagonista il Governo. Molti fautori del NO, tuttavia, potrebbero replicare che un problema sussisterebbe comunque; e si tratta, in effetti, di un profilo delicato. Esso concerne il mancato reale adeguamento, ai mutamenti indotti dalla riforma, delle “soglie” delle maggioranze necessarie per il compimento di atti parlamentari contrassegnati da una intrinseca funzione di garanzia (quali l’elezione del Presidente della Repubblica, l’elezione dei membri “laici” del CSM, l’elezione dei giudici costituzionali etc.). Il tema è interessante, giacché è indiscutibile che il numero dei senatori conteggiabili a questo fine è, con la riforma, sensibilmente ridotto, con la conseguenza che (con la sola eccezione dell’elezione dei giudici costituzionali, per i quali la riforma riserva una quota in capo al nuovo Senato) è la Camera, per così dire, a fare la parte del leone. Nonostante ciò, si tratta di domandarsi: – non è forse vero che i “pericoli”, sul punto, scaturiscono più dalla legge elettorale che dalla riforma? Se è così, valgono le osservazioni di cui sopra, e del resto non si può trattare il rapporto tra Italicum e riforma costituzionale alla stessa stregua di come si risponderebbe all’interrogativo se “è nato prima l’uovo o la gallina”: storicamente parlando, l’enigma ha una sua profondità, ma in un contesto in cui l’assetto costituzionale è già stabilito è chiaro che è la gallina (la Costituzione) a venire prima dell’uovo (la legge elettorale); – più in generale: siamo sicuri che, anche se la Camera avesse in taluni casi un ruolo più forte, la situazione sarebbe dannosa per l’attuale equilibrio costituzionale? Si potrebbe, cioè, notare che la riforma, lungi dal mutare assetti finora garantiti, darebbe trasparenza e responsabilità a processi che, mercé i regolamenti parlamentari vigenti, sono già diventati parte sostanziale della prassi istituzionale all’indomani del debutto della cd. “Seconda Repubblica”, e proprio (ancora una volta) per gli influssi della legislazione elettorale (la quale, come si è ricordato, ha percorsi tanto essenziali quanto suoi propri e consegnati, come tali, a dinamiche che non coincidono con quelle della modifica della Costituzione).
5. È proprio vero che la riforma determina un sostanziale annichilimento dell’autonomia regionale (e territoriale in generale)?
Con quest’ultima domanda viene in gioco uno dei luoghi più forti dello scontro politico e dottrinale attuale. Ed è luogo nel quale – bisogna ammetterlo – le ragioni del SI tendono a ritrarsi rispetto alle ragioni del NO: di certo non si può sostenere che il ri-accentramento sia pretesamente doveroso in quanto unica misura razionalmente e politicamente sostenibile a fronte di una “cattiva prova” del regionalismo post 2001. Se quest’ultimo ha funzionato poco o male, ciò è conseguenza di comportamenti imputabili al carattere sempre diffusamente nazionale della classe politica (che, tende, così a concepire i territori come sedi di prosecuzione, se non di inasprimento, della competizione “centrale”), all’attitudine sempre centripeta della più rilevante legislazione statale (avallata, in molti casi, dalla Corte costituzionale, e diventata improvvisamente comprensibile e ragionevole ai più con l’avvento delle urgenze della “crisi economica”) e alle false aspettative sul fatto che la forza della partecipazione locale e l’emersione effettiva dei relativi interessi debbano sempre e inevitabilmente poggiare sul piedistallo di una presupposta “piccola patria” da difendere o da costruire con la forza dello strumento normativo (o, meglio, legislativo). L’autonomia, di suo, non ha responsabilità: un po’ perché, nel nostro Paese, non la si è mai messa realmente alla prova, se non in alcune realtà speciali; un po’ perché il principio fondamentale che la vuole come uno dei pilastri della vita repubblicana resta invariato e indiscusso. Il vero dibattito, semmai, dev’essere su quale autonomia o, meglio, sul modo con cui essa deve emergere nel complessivo contesto repubblicano. Qui una riflessione più pacata e critica può davvero compiersi, al punto che anche la riforma, così apertamente centralizzante, può essere, paradossalmente, una chance concreta di rinnovato entusiasmo autonomista. Purché, naturalmente, questo entusiasmo riscopra gli spazi che lo avevano realisticamente visto crescere dagli anni Sessanta agli anni Novanta del Secolo scorso: e che, precisamente, immaginavano la scelta autonomista, e pluralista, come metodo condiviso e trasversale dell’unità repubblicana anziché come via per la disarticolazione del Paese e delle sue politiche; e postulavano, così, un ruolo significativo del legislatore statale, sia pur per mezzo del ricorso, nella legislazione, alla tecnica della “cornice” e del “programma”. In questa prospettiva, possiamo davvero escludere sin d’ora che l’azione del nuovo Senato non sarà in grado di riproporre una tecnica simile laddove la Camera intenda azionare le competenze esclusive statali? Forse è proprio questo l’ambito in cui occorre lavorare sin d’ora, ricordandosi della circostanza che il regionalismo, in Italia, è nato e cresciuto in un contesto in cui, con l’eccezione delle autonomie speciali, le Regioni ordinarie potevano solo concorrere alla definizione di alcune politiche nazionali. E che la Corte costituzionale ha sempre voluto bilanciare gli assetti costituzionali, talvolta facendo da freno, talvolta operando da contrappeso alle possibile derive dell’affermazione di un modello Stato-centrico ovvero di un modello quasi federale. Forse che la Corte, di fronte ad un nuovo assetto dei rapporti tra Stato e Regioni, non manterrà ferma questa bussola? Non si può, peraltro, sottovalutare l’importanza che sul tema ha la consapevolezza di ciò che è accaduto con riferimento all’interpretazione corrente dell’art. 5 Cost. e del principio autonomista che vi è enunciato. Se c’è un dato di fronte al quale si può essere tutti d’accordo, ormai, esso consiste nell’acquisizione dello scarso valore precettivo, dal punto di vista materiale, di quella disposizione: al punto che anche la Corte costituzionale ha da tempo riservato al legislatore statale una notevole discrezionalità di sviluppo del principio, dequotando in più occasioni anche le indicazioni provenienti dalla Carta europea dell’autonomia locale (approvata negli anni Ottanta in seno al Consiglio d’Europa). D’altra parte, l’interpretazione in questione, per quanto discutibile, assume un significato proprio in ragione del fatto che la variabile autonomista, nella cornice repubblicana, è in funzione del disegno complessivo di cui agli artt. 2 e 3 Cost., non viceversa.
Alla luce di queste precisazioni, l’approccio al voto può rivelarsi molto meno drammatico di quanto si è portati a immaginare.
Fulvio Cortese
Link al Manifesto costituzionalisti:
http://www.lastampa.it/2016/04/22/italia/politica/il-documento-di-costituzionalisti-sulla-riforma-costituzionale-kx4tkWutrnQ1h24sW1zeSM/pagina.html
