Quorum ed equivoci

di Omar Chessa

Uno spettro si aggira nella campagna referendaria di questi giorni: che i “no” rimontino sino a sopravanzare alfine i “sì”. Lo prova il fatto che diversi sostenitori della riforma lamentino la mancata previsione di un quorum partecipativo nel referendum ex art. 138: a loro giudizio quest’assenza esalterebbe la natura oppositiva del referendum costituzionale e auspicano che in futuro si rimedi alla svista del Costituente estendendo pure a questa tipologia referendaria la disciplina prevista per il referendum abrogativo.

L’interpretazione secondo cui la mancanza del quorum strutturale abbia una funzione oppositiva e garantisca la minoranza che non vuole la revisione costituzionale è un luogo comune molto radicato, anche nella letteratura costituzionalistica. Ma è un errore di prospettiva. Peraltro la scelta del Costituente fu avveduta e perfettamente coerente, sottendendo una medesima ratio per entrambe le tipologie di referendum previste in Costituzione, quello abrogativo ex art. 75 e quello approvativo ex art. 138. Provo a spiegare perché.

Anzitutto bisogna osservare che in entrambe le tipologie si chiede al popolo di approvare una proposta. La differenza riguarda semmai la natura o struttura di quest’ultima. Nel referendum ex art. 75 Cost. si chiede al popolo di approvare la proposta di abrogare una legge; invece nel referendum ex art. 138 si chiede al popolo di (ri)approvare la delibera legislativa già adottata dall’organo legislativo. Nel primo caso oggetto del referendum è il quesito (abrogativo) del comitato promotore, mentre nel secondo caso è la stessa legge. Nel primo caso si chiede ai cittadini di approvare la cessazione della vigenza di una legge, nel secondo caso invece si chiede ai cittadini di approvarne l’entrata in vigore. Nel caso del referendum ex art. 75, la legge è abrogata se la proposta abrogativa è approvata dalla maggioranza dei voti validi e, viceversa, la legge non è abrogata se la suddetta proposta non è approvata dalla maggioranza dei voti validi; nel caso del referendum costituzionale, la legge può essere promulgata se è approvata dalla maggioranza dei voti validi la proposta di consentirne l’entrata in vigore e, viceversa, non può darsi luogo alla promulgazione se tale proposta non è approvata dalla maggioranza dei voti validi.

Ciò premesso, è noto che la nostra Costituzione prevede un quorum di partecipazione solo per il referendum abrogativo. E difatti, la proposta abrogativa è approvata «se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi» (art. 75, comma quarto, Cost.). Ciò significa che se «la maggioranza degli aventi diritto» non si reca alle urne, il referendum non è valido e la proposta abrogativa non può considerarsi approvata (anche se la maggioranza dei partecipanti alla consultazione popolare, avesse per ipotesi votato Sì): la legge pertanto rimane in vigore. Al contrario, nel referendum costituzionale – com’è noto – non è previsto un quorum strutturale. Tuttavia, si può provare a ragionare come se ci fosse, giusto per capire quale effetto scaturirebbe dal suo mancato raggiungimento. Supponiamo infatti che nell’art. 138 Cost., comma secondo, ci fosse scritto: «la legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non ha partecipato la maggioranza degli aventi diritto e se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi». Come si vede, la variazione rispetto al “vero” art. 138, comma secondo, riguarda solo la parte in corsivo: il resto riproduce fedelmente il testo vigente. Ebbene, se la maggioranza degli aventi diritto non partecipa, è evidente che: a) il referendum è invalido, b) la proposta (cioè la delibera legislativa) non può considerarsi approvata e c) la legge di conseguenza non può essere promulgata. 

Come si vede, in entrambi i casi – referendum abrogativo e costituzionale, se per ipotesi anche per quest’ultimo ci fosse la previsione di un quorum – il mancato raggiungimento del quorum equivale a mancata approvazione della proposta soggetta a referendum: della proposta abrogativa, nel caso del referendum ex art. 75; della proposta di consentire l’entrata in vigore della legge (già approvata dall’organo legislativo), nel caso del referendum costituzionale (se per ipotesi – ripeto – anche questo fosse provvisto di un quorum di validità). 

Perché la Costituzione esige un quorum di partecipazione per l’approvazione popolare di una proposta referendaria di tipo abrogativo e non lo prevede invece per l’approvazione popolare di una nuova legge costituzionale? Quale ratio starebbe dietro a questa differenziazione di regime tra i due tipi di referendum?

Anzitutto, occorre liberarsi da un pregiudizio radicato, che ha ingenerato un vero e proprio errore di prospettiva: quello di ritenere che nel nostro ordinamento costituzionale il modello paradigmatico sia il referendum abrogativo ex art. 75 e non il referendum approvativo ex art.. 138; e conseguentemente, di ritenere che la previsione del quorum partecipativo sia la regola, mentre l’assenza sia l’eccezione. Invero, la percezione dei costituenti non era questa. Se infatti c’interroghiamo sul senso del quorum partecipativo nel referendum abrogativo (e, specularmente, sul senso della sua assenza nel referendum costituzionale), risulta chiaro che è la sua previsione a costituire l’eccezione e non già il contrario. Un’eccezione che è stata introdotta per confermare e sostenere un principio di fondo: il favor per l’istituzione rappresentativa, cioè per la democrazia parlamentare. La legge del Parlamento (o l’atto con forza di legge «autorizzato» dal Parlamento) può essere abrogata sì dall’intervento popolare, ma questo non può essere l’intervento di una maggioranza popolare qualsiasi: deve trattarsi di una maggioranza qualificata. Nel caso del referendum costituzionale approvativo il quorum di partecipazione avrebbe avuto il significato opposto: e cioè, non già quello di confermare e sostenere il favor per le decisioni dell’assemblea elettiva, bensì quello di rovesciarlo, poiché la sua previsione non ridurrebbe ma, al contrario, accrescerebbe, e di parecchio, le chance di bloccare l’entrata in vigore della revisione costituzionale indesiderata.

Quale conseguenza del suddetto favor, i due tipi di referendum attribuiscono al “silenzio dell’elettore”, cioè alla mancata partecipazione popolare, il medesimo significato: escludere che possa rivestire un significato oppositivo rispetto alle decisioni dell’assemblea elettiva.

In conclusione, chi teme lo spettro del “no” deve gioire del fatto che nessun quorum sia previsto e non lamentarne la mancanza.