di Roberto Bin
Sin dall’inizio questo Governo ha mostrato di non voler prendere sul serio quell’impegno scritto nel mitico “contratto” di maggioranza: “Vogliamo rafforzare la fiducia nella nostra democrazia e nelle istituzioni dello Stato. Intendiamo incrementare il processo decisionale in Parlamento e la sua cooperazione con il Governo” (su cui rinvio a Il governo della continuazione). L’abuso del decreto-legge e del voto di fiducia sul maxi-emendamento stanno diventando gli strumenti ordinari con cui si svolge l’attività legislativa del Governo, prassi contro la quale sinora la Corte costituzionale ha solo minacciato una reazione netta (mi riferisco alla strana decisione – non ancora pubblicata – sul conflitto promosso dal PD contro la procedura di bilancio, su cui vedi Curreri). Ma ora – a quanto annuncia la stampa – sembra che siamo alla vigilia di un altro golpe legislativo: l’approvazione del provvedimento più significativo per l’indirizzo politico del Governo, cioè il varo del “reddito di cittadinanza” e della riforma delle pensioni (“quota 100”, in gergo), ricorrendo ancora una volta alla decretazione d’urgenza.
Perché si tratta di un golpe legislativo? Perché il decreto-legge è uno strumento delicatissimo, carico di potenzialità eversiva: è stato previsto dalla Costituzione (art. 77) per evitare che restasse senza disciplina la necessità di provvedere immediatamente a situazioni di emergenza (terremoti, inondazioni ecc.). Perciò la disciplina c’è, ma è molto restrittiva: può essere emanato solo «in casi straordinari di necessità e di urgenza», sotto la responsabilità del Governo, ed è un «provvedimento provvisorio» che le Camere devono convertire in legge entro 60 giorni, se no decade e tutti gli effetti prodotti vengono travolti. È vero, della decretazione d’urgenza si è fatto un largo abuso da moltissimo tempo; perciò la legge 400/1988, che disciplina il Governo e i suoi poteri, traccia limiti al suo uso: «I decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» (art. 15.3). E la Corte costituzionale li ha fatti valere numerose volte, bocciando decreti-legge che non li rispettavano: ha detto infatti la Corte che la divisione dei poteri, che attribuisce al Parlamento la funzione legislativa, è un pilastro del sistema «correlato alla tutela dei valori e diritti fondamentali», e che quindi l’esercizio di tale funzione da parte del Governo può essere giudicata dalla Corte, per verificare se «risulti evidente o meno la carenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e d’urgenza di provvedere» (sent. 171/2007).
La più clamorosa bocciatura di un decreto-legge da parte della Corte costituzionale è avvenuta a proposito della “riforma delle province” decretata dal Governo Monti nel 2011. La sent. 220/2013 nega che si possano introdurre con decreto-legge riforme legislative – «norme ordinamentali, che non possono essere interamente condizionate dalla contingenza, sino al punto da costringere il dibattito parlamentare sulle stesse nei ristretti limiti tracciati dal secondo e terzo comma dell’art. 77 Cost.» – poiché il decreto-legge è concepito dall’art. 77 Cost. «per interventi specifici e puntuali, resi necessari e improcrastinabili dall’insorgere di “casi straordinari di necessità e d’urgenza”»; il suo uso violerebbe la norma costituzionale «se contenesse disposizioni destinate ad avere effetti pratici differiti nel tempo» a causa della «palese inadeguatezza dello strumento del decreto-legge a realizzare una riforma organica e di sistema che… richiede processi attuativi necessariamente protratti nel tempo, tali da poter rendere indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii e sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con l’immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il disegno costituzionale».
Ora non si conosce il testo del decreto-legge in procinto di essere deliberato dal Consiglio dei ministri, ma qualche bozza sta circolando: inizierebbe così «È istituito, a decorrere dal mese di aprile 2019, il Reddito di cittadinanza», che sostituisce progressivamente il reddito d’inclusione; e poi segue una normativa complessa che fa perno sull’istituzione delle «Piattaforme digitali», la cui realizzazioni e rinviata ad atti successivi (art. 6), e su un servizio di assistenza intensiva nella ricerca del lavoro che dovrà essere istituito «non oltre il 31 dicembre 2019» (art. 9); mentre, sull’altro versante, tutta la disciplina delle pensioni è introdotta «in via sperimentale», il che forse non si concilia perfettamente con i requisiti della straordinarietà, necessità ed urgenza…
Non si può dimenticare che la caratteristica del decreto-legge è che esso entra in vigore subito, ma la sua applicazione è precaria, nel senso che se il Parlamento non lo converte in legge nel termine ristretto di 60 giorni, tutte le sue norme vengono cancellate (causando anche l’obbligo di restituzione, di risarcimento ecc.); e se il Parlamento ne modifica le norme si pone il problema di come affrontare gli effetti già prodotti. Si potrebbe obiettare che non c’è pericolo, perché di effetti nei 60 giorni successivi non se ne produrranno molti: ma se così fosse, allora il decreto sarebbe del tutto privo dei requisiti di necessità e urgenza, e perciò illegittimo e rischierebbe di essere dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale fra qualche mese (e la sentenza travolgerebbe anche la legge di conversione), con tutte le conseguenze del caso (“salterebbero” anche gli effetti nel frattempo prodotti).
Insomma avviare una riforma – anzi due – con decreto-legge, oltre a violare la Costituzione, è anche molto rischioso. Quale vantaggio ne trae il Governo? Che, se operasse con lo strumento costituzionalmente previsto, ossia proponendo un disegno di legge al Parlamento, si allungherebbero i tempi di approvazione? Non è affatto detto, se la maggioranza fosse compatta; se non lo è allora ci troveremo di fronte all’ennesimo ricatto: dovendosi chiudere il procedimento entro 60 giorni, si giustificherebbe l’impiego del maxi-emendamento assistito dalla questione di fiducia, che strozzerebbe il dibattito parlamentare.
Il Parlamento è messo lì per questo, per discutere a fondo le leggi. Scriveva il Presidente Einaudi nel 1952 (Sui ritardi nella discussione ed approvazione dei disegni di legge, in Lo scrittoio del Presidente (1948-1955), Torino 1956, 12 s.) che «la struttura parlamentare è stata creata, forse inconsapevolmente e forse anche contro il desiderio degli stessi legislatori, allo scopo di conseguire quel ritardo», che è funzionale ad evitare «il sovvertimento troppo rapido delle norme regolatrici della vita del paese»; e ricordava come fosse stato il partito fascista a accusare il Parlamento «di lentezza nel legiferare e di vanità nelle discussioni».
Proprio contro la lentezza e la vanità del dibattito parlamentare che il Governo vuole reagire ricorrendo al decreto legge e a pratiche di strangolamento dell’esame parlamentare. Forse la Corte costituzionale farà seguito al suo “monito”, finalmente imponendo il rispetto delle competenze e delle procedure parlamentari. Ma chi è in grado di evitare da subito che le violazioni della Costituzione si compiano con l’uso abusivo della decretazione d’urgenza, con tutti i rischi che ne possono discendere e che ho cercato di evidenziare, è il Presidente della Repubblica Mattarella: spetta a lui emanare il decreto-legge e a rifiutare di farlo di fronte a casi di manifesta violazione dei limiti costituzionali. Nei suoi discorsi cita spesso Luigi Einaudi e forse il suo predecessore lo guiderà nell’affrontare l’estrema delicatezza del suo compito.
