La Corte e la legge elettorale:
“è difficile credere ad un ritorno indietro”?

di Roberto Bin 
Il virgolettato del titolo è tratto dall’introduzione di Beniamino Caravita a un interessante seminario di federalismi.it sulle prospettive del giudizio della Corte costituzionale sulla legge elettorale. La tesi è che la Corte non potrebbe e neppure dovrebbe “tornare indietro” rispetto alla sentenza 1/2014 con cui aveva dichiarato l’illegittimità del c.d. Porcellum: soprattutto non potrebbe né dovrebbe chiudere la porta del suo giudizio dichiarando inammissibile la questione sollevata da cinque tribunali.

Quello che a me sta a cuore non è tanto la sorte dell’Italicum, ma quella della Corte costituzionale. Accettando di occuparsi della vecchia legge elettorale, la Corte ha dovuto superare la sua costante giurisprudenza in materia di ammissibilità delle questioni sollevate dai giudici. Ha dovuto infatti allargare le maglie della “rilevanza” della questione, che è “incidentale” perché è un “incidente” che blocca il giudice quando si trova ad applicare una norma che gli appare in insanabile contrasto con la Costituzione; e può superarlo solo rivolgendosi alla Corte costituzionale.

Nel 2014 la Cassazione, smentendo i giudici dei due gradi precedenti di giudizio, aveva sostenuto che il ricorrente aveva agito per “accertare” la violazione del suo diritto di voto e che aveva interesse a promuovere tale azione di accertamento perché quella legge era stata applicata al momento delle elezioni.
La Corte costituzionale aveva sviluppato due argomenti per ammettere la questione formulata dalla Cassazione: spetta al giudice che solleva la questione valutare la rilevanza, mentre il controllo che svolge la Corte «va limitato all’adeguatezza delle motivazioni in ordine ai presupposti in base ai quali il giudizio a quo possa dirsi concretamente ed effettivamente instaurato, con un proprio oggetto»: le valutazioni del giudice “non sono suscettibili di riesame da parte di questa Corte, qualora sorretti da una motivazione non implausibile”.

Allora – spiega la sent. 1/2014 – la Cassazione aveva così motivato la rilevanza della questione: l’elettore aveva agito allo scopo «di rimuovere un pregiudizio», frutto di «una (già avvenuta) modificazione della realtà giuridica che postula di essere rimossa mediante un’attività ulteriore, giuridica e materiale, che consenta ai cittadini elettori di esercitare realmente il diritto di voto in modo pieno e in sintonia con i valori costituzionali». Aveva perciò «chiesto al giudice ordinario – in qualità di giudice dei diritti – di accertare la portata del proprio diritto di voto, resa incerta da una normativa elettorale in ipotesi incostituzionale, previa l’eventuale proposizione della relativa questione». Però, come la giurisprudenza costituzionale aveva sempre ribadito, non può esservi “incidentalità” (e quindi rilevanza) se uno va dal giudice al solo scopo di fargli impugnare una legge davanti alla Corte costituzionale (il punto è ben spiegato da Fabio Ferrari).

C’è incidentalità solo se «l’eventuale accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale non esaurirebbe la tutela richiesta nel giudizio principale, che si realizzerebbe solo a seguito ed in virtù della pronuncia con la quale il giudice ordinario accerta il contenuto del diritto dell’attore, all’esito della sentenza di questa Corte». Nel caso del Porcellum – scrisse la Corte allora – «tale condizione è soddisfatta, perché il petitum oggetto del giudizio principale è costituito dalla pronuncia di accertamento del diritto azionato, in ipotesi condizionata dalla decisione delle sollevate questioni di legittimità costituzionale, non risultando l’accertamento richiesto al giudice comune totalmente assorbito dalla sentenza di questa Corte, in quanto residuerebbe la verifica delle altre condizioni cui la legge fa dipendere il riconoscimento del diritto di voto».

Poi la Corte sviluppò un’altra linea di argomentazione. «L’ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale sollevate nel corso di tale giudizio – scrive la sent. 1/2014 – si desume precisamente dalla peculiarità e dal rilievo costituzionale, da un lato, del diritto oggetto di accertamento; dall’altro, della legge che, per il sospetto di illegittimità costituzionale, ne rende incerta la portata. Detta ammissibilità costituisce anche l’ineludibile corollario del principio che impone di assicurare la tutela del diritto inviolabile di voto, pregiudicato – secondo l’ordinanza del giudice rimettente – da una normativa elettorale non conforme ai principi costituzionali, indipendentemente da atti applicativi della stessa, in quanto già l’incertezza sulla portata del diritto costituisce una lesione giuridicamente rilevante. L’esigenza di garantire il principio di costituzionalità rende quindi imprescindibile affermare il sindacato di questa Corte… anche sulle leggi, come quelle relative alle elezioni della Camera e del Senato, che più difficilmente verrebbero per altra via ad essa sottoposte».

L’ammettere la questione della legittimità costituzionale del Porcellum rispondeva quindi anche alla esigenza «che non siano sottratte al sindacato di costituzionalità le leggi, quali quelle concernenti le elezioni della Camera e del Senato, che definiscono le regole della composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento di un sistema democratico-rappresentativo e che quindi non possono essere immuni da quel sindacato. Diversamente, si finirebbe con il creare una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale proprio in un ambito strettamente connesso con l’assetto democratico, in quanto incide sul diritto fondamentale di voto; per ciò stesso, si determinerebbe un vulnus intollerabile per l’ordinamento costituzionale complessivamente considerato».

Questa – dunque – la “strada aperta” dalla sent. 1/2014. Dove può portare questa strada? E le ordinanze che impugnano l’Italicum si collocherebbero su di essa?
Ci sono almeno due motivi per rispondere di no al secondo interrogativo e a consigliare prudenza nel rispondere al primo.
Le cinque ordinanze hanno impugnato una legge mai applicata: se la Corte ammettesse la questione sarebbe la prima volta nella storia della nostra giustizia costituzionale. Nel nostro sistema si impugnano le leggi quando sono concretamente applicate, anzi, perché sono concretamente applicate: le persone interessate alla sua applicazione, cioè colpite nei loro interessi dall’atto di applicazione, possono impugnarlo davanti al giudice e chiedere poi di far rimuovere dalla Corte la legge che lo autorizza. Anche nel caso del Porcellum era contro l’applicazione della legge elettorale che il ricorrente aveva fatto ricorso, per chiedere l’accertamento della concreta violazione del suo diritto: in questi termini la Corte aveva ammesso la questione, pur con una certa generosità. Nel caso di oggi si discute di una legge mai applicata e che forse non lo sarà neppure mai. Una questione teorica, dunque.

Ma è opportuno derogare dalle regole processuali di fronte alle leggi elettorali, data la loro importanza per il funzionamento del sistema democratico? Se la Corte vuole essere ancora considerata un giudice deve farsi guidare da ragionamenti giuridici, non da motivi esplicitamente di opportunità politica. Un giudice non è libero di scegliere se occuparsi di un caso o meno ragionando in termini di opportunità: lo ha fatto e lo fa la Corte suprema americana, con l’esito di perdere credibilità e di diventare l’oggetto di ogni tipo di critica.

È bene che la Corte non cada in questo inganno e non prosegua sulla strada aperta dalla sentenza del 2014. Se chiunque potesse promuovere un’azione di accertamento di un qualche suo diritto prima della concreta violazione di esso avremmo introdotto in Italia una forma di impugnazione diretta delle leggi che in altri Paesi c’è, ma è prevista dalla loro Costituzione.

Una volta avviata per questa strada, come potrà la Corte spiegare che essa è aperta solo per le leggi elettorali e per i “diritti politici” e non per altri diritti certo non meno rilevanti per i cittadini: il diritto all’ambiente, la tutela del risparmio, la protezione dei beni culturali, il diritto alla ricerca scientifica, la salute… Perché per questi diritti bisognerebbe aspettare atti concreti e personali di violazione e non si potrebbe chiedere preventivamente l’accertamento giudiziale della loro violazione? Posso chiedere che si accerti che il decreto “salva banche” viola il mio diritto al risparmio perché “buca” il bilancio dello Stato? La Corte risponderebbe certo di no, ma quanti giudici civili potrebbero essere tentati di sollevare la questione?

Capisco, anche queste sono questioni di opportunità: perciò è bene che le regole processuali siano esattamente rispettate. Altrimenti la Corte dovrà un giorno dire che il pericolo che vi siano “zone franche” in cui non è assicurato il controllo di legittimità costituzionale esiste solo per le leggi elettorali. Che era esattamente il motivo per cui la riforma costituzionale bocciata dal referendum voleva introdurre un apposito giudizio preventivo da parte della Corte costituzionale. Ma la riforma è stata, appunto, bocciata e non spetta alla Corte costituzionale sostituirla con la propria giurisprudenza.